ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 серпня 2023 року 
м. Київ

cправа №  908/2499/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В., 
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
розглянувши касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури 
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 01.06.2023 (Іванов  О. Г. - головуючий суддя, Дармін М. О., Березкіна О. В.), у справі 
за позовом керівника Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, Запорізької міської ради
до Приватного акціонерного товариства "Запорізьке кар`єроуправління" 
про внесення змін до п. 5 та п. 9 договору оренди землі від 07.09.2007 № 040726100898, 
(у судове засідання з`явилася прокурор Гусарова А. В., від представника відповідача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи, у задоволенні якого в засіданні 29.08.2023 протокольною ухвалою відмовлено),
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог 
1.1. 30.08.2021 до Господарського суду Запорізької області звернувся керівник Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області, в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах: Запорізької міської ради з позовом до Приватного акціонерного товариства "Запорізьке кар`єроуправління" (далі - ПАТ "Запорізьке кар`єроуправління") про внесення змін до п. 5 та п. 9 договору оренди землі від 07.09.2007 № 040726100898 в частині визначення розміру орендної плати.
Позов аргументовано тим, що землі промисловості згідно рішення Запорізької міської ради  від 30.06.2015 № 6 та рішення Запорізької міської ради  від 28.11.2018 №  26 відносяться до категорії інших земель, ставка орендної плати за використання якими складає 3 % від їх нормативної грошової оцінки. Наразі згідно з умовами п. 9 договору орендна плата складає 0,25 % від нормативної грошової оцінки землі за календарний рік в цінах 2007 року. Згідно з листом Головного управління Державної податкової служби у Запорізькій області від 14.01.2021 № 197/5/08-01-04-13, за оренду земельної ділянки кадастровим номером 2310100000:04:026:0037 ПАТ Запорізьке кар`єроуправління щорічно здійснюється плата в сумі 4 035 365,28 грн. Згідно з витягом із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 15.07.2021 №  578/207-21  нормативна грошова оцінка земельної ділянки з кадастровим номером 2310100000:04:026:0037 становить 145 954 673,28 грн. Отже, річна орендна плата за договором оренди земельної ділянки з кадастровим номером 2310100000:04:026:0037 повинна становити 3 % від нормативної грошової оцінки (145 954 673 грн. 28 коп. + 100 х 3 = 4 378 640,20 грн). Сума коштів за рік, яку недоотримує бюджет територіальної громади з 01.01.2016 дорівнює 4 378 640,20 грн.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. Як установили суди попередніх інстанцій і свідчать матеріали справи, 07.09.2007 між Запорізькою міською радою (орендодавець) та Відкритим акціонерним товариством Запорізьке кар`єроуправління (орендар, змінено організаційно - правову форму юридичної особи на Приватне акціонерне товариство Запорізьке кар`єроуправління) укладено договір оренди землі (далі договір від 07.09.2007).
Відповідно до п. п. 1, 2 договору від 07.09.2007 в строкове платне користування надається земельна ділянка площею 18.1056 га, що знаходиться по вул. Дніпровські зорі, 1 м. Запоріжжя для розташування промислового майданчика.
Кадастровий номер земельної ділянки - 2310100000:04:026:0037, цільове призначення - землі промисловості.
Цей договір від 07.09.2007 укладено строком на двадцять п`ять років (п. 8 договору від 07.09.2007).
Згідно з п. 5 договору від 07.09.2007 і розрахунку розміру орендної плати за земельну ділянку, грошова оцінка якої проведена на 01.01.2007 та який є додатком і невід`ємною частиною договору, нормативно - грошова оцінка земельної ділянки станом на 01.01.2007 складала 17 189 456,64 грн.
Відповідно до п. 9 договору від 07.09.2007, орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі та в розмірі: 42 973,64 грн, що складає 0,25 % від нормативної грошової оцінки землі за календарний рік в цінах 2007 року.
Пунктом 39 договору від 07.09.2007 визначено, що договір набирає чинності після підписання сторонами та його державної реєстрації.
Державну реєстрацію договору від 07.09.2007 було здійснено Запорізькою регіональною філією Державного підприємства Центр державного земельного кадастру при державному комітеті України по земельних ресурсах 19.09.2007 за №  040726100898. 
За актом прийому - передачі земельної ділянки за договором оренди землі від 19.09.2007 №040726100898 орендодавець передав, а орендар отримав у користування на праві оренди земельну ділянку з кадастровим номером 2310100000:04:026:0037 площею 18.1056 га, яка знаходиться по вул. Дніпровські зорі, 1, м. Запоріжжя.
Рішенням Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 затверджено нормативно грошову оцінку земель міста Запоріжжя, зокрема п. 3 рішення визначено, що базова вартість одного квадратного метра земель міста Запоріжжя станом на 01.01.2013 становила 239,5 грн. та з урахуванням коефіцієнта індексації нормативно грошова оцінка земель за 2014 рік становила 299,14 грн. Вказане рішення міської ради введено в дію з 01.01.2016 ( п. 7 Рішення).
Крім того, рішенням Запорізької міської ради № 6 від 30.06.2015 встановлено на території міста податок на майно (в частині плати за землю), розмір орендної плати за земельні ділянки у відсотках від їх нормативної грошової оцінки (додаток 3), а також затверджено Положення про податок на майно.
Так, згідно із п. 9 таблиці додатку 3 до рішенням Запорізької місцевої ради від 30.06.2015 № 6, ставка орендної плати за використання іншими (крім чітко зазначеного у таблиці переліку) земельними ділянками складає 3% від їх нормативної грошової оцінки.
Також, згідно з п.15 Додатку до рішення Запорізької міської ради від 28.11.2018 № 26 встановлено річний розмір орендної плати за використання земельних ділянок, які перебувають у комунальній власності та дорівнює 3% від їх нормативної грошової оцінки. Вказане рішення міської ради введено в дію з 01.01.2019 (п. 3 Рішення).
Землі промисловості згідно з рішенням Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 6  та рішення Запорізької міської ради від 28.11.2018 № 26 відносяться до категорії інших земель, ставка орендної плати за використання якими складає 3% від їх нормативної грошової оцінки.
Наразі згідно з умовами п. 9 договору від 07.09.2007 орендна плата складає 0,25 % від нормативної грошової оцінки землі за календарний рік в цінах 2007 року.
Згідно листа Головного управління Державної податкової служби у Запорізькій області №197/5/08-01-04-13 від 14.01.2021, за оренду земельної ділянки кадастровим номером 2310100000:04:026:0037 ПАТ Запорізьке кар`єроуправління щорічно здійснюється плата в сумі 4035365 грн. 28 коп.
Згідно витягу із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області № 578/207-21 від 15.07.2021 нормативна грошова оцінка земельної ділянки з кадастровим номером 2310100000:04:026:0037 становить 145 954 673,28 грн.
Отже, за доводами прокурора річна орендна плата за договором оренди земельної ділянки з кадастровим номером 2310100000:04:026:0037 повинна становити 3 % від нормативної грошової оцінки (145 954 673,28 грн + 100 х 3 = 4378640,20 грн).
3. Короткий зміст судових рішень у справі
3.1. Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 17.01.2023 у справі № 904/9282/21 у задоволенні позову відмовлено. 
Рішення мотивоване тим, що нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати, а зміна нормативної грошової оцінки земельної ділянки є підставою для перегляду розміру орендної плати. З огляду на те, що згідно з витягом із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області № 578/207-21 від 15.07.2021 нормативна грошова оцінка земельної ділянки з кадастровим номером 2310100000:04:026:0037 становить 145 954 673,28 грн, то наявні всі підстави для внесення змін до договору оренди земельної ділянки в частині зазначення розміру нормативної грошової оцінки та розміру орендної плати.
Прокурором правомірно заявлено позов в інтересах держави в особі Запорізької міської ради, оскільки з 2016 року власником земельної ділянки - Запорізькою міською радою, не вживаються заходи з приводу приведення у відповідність діючому законодавству плати за спірну земельну ділянку, що свідчить про невжиття компетентним органом відповідних заходів протягом розумного строку. Нездійснення Запорізькою міською радою, починаючи з 05.01.2021, як уповноваженим органом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, у тому числі шляхом звернення до суду з обґрунтованим позовом до ПАТ "Запорізьке кар`єроуправління" про внесення змін до пунктів 5 та 9 договору оренди землі.
3.2. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 01.06.2023 у справі № 908/2499/21 рішення Господарського суду Запорізької області від 01.03.2023 скасовано, позов залишено без розгляду.
Постанова аргументована тим, що Запорізькою місцевою прокуратурою №3 на адресу повивача - Запорізької міської ради направлено лист від 05.01.2021 №35-49вих21, в якому ставилось питання про невідповідність здійснення оплати за спірну земельну ділянку.
Запорізька міська рада листами № 04-07/0019 від 04.03.2021 та № 04-07/0466 від 19.05.2021 повідомила органи прокуратури, що позовні заяви щодо приведення у відповідність договору оренди спірної земельної ділянки не подавались.
Крім того, Дніпровська окружна прокуратура листом №53-1403вих21 від 03.06.2021 зверталась до Запорізької міської ради з питання вжиття заходів з приводу відповідності діючому законодавству здійснення плати за спірну земельну ділянку.
Листом №07916/03-20/09 від 10.06.2021 Запорізька міська рада повідомила Дніпровську окружну прокуратуру про те, що міською радою позовні заяви про приведення договору оренди вищезазначеної земельної ділянки у відповідність до земельного, податкового законодавства та рішенням міської ради не подавались.
Також, Дніпровською окружною прокуратурою листом №53-2371вих-21 від 16.07.2021 для вирішення питання про вжиття цивільно-правових заходів направлено копії витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку вищезазначеної земельної ділянки, виготовлені ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області 14.07.2021.
Листом №10014/03-20/10 від 30.07.2021 Запорізькою міською радою надано інформацію про направлення запиту до органу ДФС, проте заходів про приведення договору оренди вищезазначеної земельної ділянки у відповідність до земельного, податкового законодавства та рішенням міської ради не подано.
Прокурором у позовній заяві підставами для представництва законних інтересів Запорізької міської ради у цій справі зазначено наступне: «Таким чином, з 2016 року власником земельної ділянки - Запорізькою міською радою не вживаються заходи з приводу приведення у відповідність діючому законодавству плати за спірну земельну ділянку, що свідчить про невжиття компетентним органом відповідних заходів протягом розумного строку. Нездійснення Запорізькою міською радою, починаючи з 05.01.2021, як уповноваженим органом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, у тому числі шляхом звернення до суду з обґрунтованим позовом до ПрАТ Запорізьке кар`єроуправління про внесення до пунктів 5 та 9 Договору оренди землі, виходячи з положень ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру, ст. 53 Господарського процесуального кодексу України є правовою підставою для здійснення представництва законних інтересів держави прокурором, який в силу вищезазначених положень діючого законодавства, виконуючи субсидіарну роль, зобов`язаний вжити заходи представницького характеру, спрямовані на захист порушених інтересів держави.» 
У жовтні 2015 року Запорізька міська рада звернулася до Господарського суду Запорізької області з позовом до Приватного акціонерного товариства Запорізьке кар`єроуправління про внесення змін до договору оренди землі від 19.09.2007 за № 040726100898.  Позовні вимоги обґрунтовані ухиленням відповідача від приведення договору оренди у відповідність до норм закону в частині визначення розміру орендної плати через наявність змін в законодавстві.
Рішенням Господарського суду Запорізької області від 03.12.2015 у  справі №  908/5336/15 за вказаним позовом, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 04.04.2016 та постановою Вищого господарського суду України від 14.07.2016  позов задоволено. 
Рішенням Господарського суду Запорізької області від 07.05.2019 у справі №908/5336/15 задоволено заяву ПАТ "Запорізьке кар`єроуправління" про перегляд судового рішення від 03.12.2015 у справі № 908/5336/15 за нововиявленими обставинами.
Рішення від 03.12.2015  у справі № 908/5336/15 скасовано, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 21.10.2020 рішення Господарського суду Запорізької області від 07.05.2019 у справі №908/5336/15 скасовано. В задоволенні заяви ПАТ "Запорізьке кар`єроуправління" про перегляд за нововиявленими обставинами рішення Господарського суду Запорізької області від 03.12.2015 у справі №908/5336/15 відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 25.02.2021 у справі 908/5336/15 постанову Центрального апеляційного господарського суду від 21.10.2020 у справі №  908/5336/15 скасовано; рішення Господарського суду Запорізької області від 07.05.2019 у цій справі залишено в силі.
Зі змісту постанови Верховного Суду від 25.02.2021 суд апеляційної інстанції зробив висновок, що Запорізька міська рада, як позивач, приймала активну участь у розгляді справи 908/5336/15, зокрема, нею подано відзив на касаційну скаргу ПАТ "Запорізьке кар`єроуправління", в якому позивач просив відмовити у її задоволенні, а оскаржувану постанову залишити без змін.
Предметом позовних вимог як у справі № 908/5336/15 за позовом Запорізької міської ради, так і у оскаржуваній справі № 908/2499/21 є внесення змін в один й той самий Договір оренди землі, , в одні й ті самі пункти цього договору. 
Таким чином, оскільки остаточно спір по справі № 908/5336/15 було вирішеного лише 25.02.2021 Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, то підстави звернення прокурора із даним позовом в інтересах держави в особі Запорізької міської ради, зазначені у позовній заяві, з якими погодився господарський суд, не відповідають фактичним обставинам справи. Так як станом на 2016 рік, так і станом на 05.01.2021 у проваджені судів господарської юрисдикції перебувала справа за позовом саме Запорізької міської ради про внесення змін до п. 5 та п. 9 Договору оренди землі від 07.09.2007 № 040726100898. 
У зазначений прокурором у позовній заяві період Запорізька міська рада вжила максимально всіх заходів спрямованих на відновлення порушених прав територіальної громади.
4. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу, та відзиву на скаргу
4.1. Дніпропетровська обласна прокуратура звернулися до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить постанову апеляційного господарського суду скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Підставою касаційного оскарження є пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), є неврахуванням судом висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 10.08.2021 у справі №923/833/20 щодо можливості та підстав для представництва прокурором інтересів держави, а також відсутності у прокурора обов`язку встановлювати причини нездійснення належним суб`єктом захисту інтересів держави, а також висновків, викладених у постановах від 24.02.2021 у справі № 910/15598/19 (910/8017/20), від 18.03.2021 у справі № 909/783/20, від 16.11.2021 у справі № 910/694/21, від 01.11.2022 у справі №925/1152/21 щодо відсутності ознак тотожності спору, у разі подання позову з тим же предметом, у разі зазначення інших підстав позову та надання доказів, якими обґрунтовуються ці підстави.
З аналізу підстав та предмету позову у справах № 908/2499/21 та № 908/5336/15, вбачається, що у цих справах зовсім різні як предмет позову (інші позовні вимоги) так і підстави позовних вимог зокрема, різні технічні документації щодо нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя (технічна документація щодо нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя, затверджена рішенням міської ради від 03.03.2008 № 79, як підстава позову у справі № 908/5336/15, і технічна документація щодо нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя, затверджена рішенням міської ради від 30.06.2015 № 7, як підстава позову у справі № 908/2499/21) та різні рішення міськради про встановлення розміру орендної плати у відсотках від нормативної грошової оцінки землі ( у справі № 908/5336/15 рішення міської ради від 27.07.2011 № 16 «Про затвердження розмірів орендної плати за земельні ділянки певного функціонального призначення у м. Запоріжжя» та рішення від 26.06.2012 № 37 «Про внесення змін до рішення міської ради від 27.07.2011 № 16», а у справі № 908/2499/21 рішенням міської ради від 30.06.2015 № 6 «Про встановлення податку на майно (в частині плати за землю)», яке введено в дію з 01.01.2016 та рішення від 28.11.2018 № 26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» (введене в дію з 01.01.2019), відповідно до яких розмір орендної плати за спірним договором оренди має становити 3 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Зважаючи на викладене, Запорізька міська рада, будучи обізнаною про порушене право, починаючи з 01.01.2016 (дата введення в дію рішення ради від 30.06.2015 № 7), не була позбавлена процесуальної можливості самостійно звернутися із даним позовом про внесення змін до п. 5 спірного договору оренди в частині збільшення нормативної грошової оцінки землі, відповідно до зміни нормативно грошової оцінки у 2016 році, а з 01.01.2019 (дата введення в дію рішення ради від 28.11.2018 № 26) про внесення змін до п. 9 договору оренди в частині збільшення процентної ставки від нормативної грошової оцінки землі враховуючи нетотожність підстав та предмету позову, а також доказів на їх підтвердження у порівнянні зі справою № 908/5336/15.
Невжиття тривалий час (з 25.02.2021 по 25.08.2021) Запорізькою міською радою як уповноваженим органом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, у тому числі шляхом звернення до суду із позовом до ПАТ «Запорізьке кар`єроуправління» про внесення змін до пунктів 5, 9 договору оренди землі, виходячи із положень ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 53 ГПК України, слугувало підставою для здійснення представництва законних інтересів держави прокурором, який в силу вищезазначених положень діючого законодавства, виконуючи субсидіарну роль, зобов`язаний вжити заходи представницького характеру, спрямовані на захист інтересів держави.
4.2. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на безпідставність доводів скаржника, вважає, що Запорізька міська рада вжила максимально можливих заходів щодо захисту інтересів у спірних правовідносин. Крім того, прокурор не має повноважень для звернення з позовом в інтересах органу місцевого самоврядування. У свою чергу, суд першої інстанції необґрунтовано дійшов висновку про задоволення позову. 
5. Позиція Верховного Суду 
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
5.2. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. 
5.3. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилають до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Згідно з абзацами 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до абзаців 1 - 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Водночас, згідно з положеннями частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох виключних випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;
2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №  924/1237/17).
Таким чином, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, на яку посилається скаржник.
Як убачається із матеріалів справи, звертаючись із позовом у межах справи №  908/2499/21, прокурор вказував на те, що Запорізькою міською радою з 05.01.2021 не здійснюються заходи щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах,  у тому числі шляхом звернення до суду з обґрунтованим позовом до ПАТ "Запорізьке кар`єроуправління" про внесення до пунктів 5 та 9 спірного договору оренди землі на підставі рішень Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 6 «Про встановлення податку на майно (в частині плати за землю)», від 30.06.2015 № 7, яким затверджено нормативно-грошову оцінку земель міста Запоріжжя, від 28.11.2018 № 26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю».
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що  Запорізька міська рада, як позивач, приймала активну участь у розгляді справи 908/5336/15, зокрема, нею подано відзив на касаційну скаргу ПАТ "Запорізьке кар`єроуправління", в якому позивач просив відмовити у її задоволенні, а оскаржувану постанову залишити без змін. Предметом позовних вимог як у справі № 908/5336/15 за позовом Запорізької міської ради, так і у оскаржуваній справі № 908/2499/21 є внесення змін в один й той самий Договір оренди землі, в одні й ті самі пункти цього договору. Як станом на 2016 рік, так і станом на 05.01.2021 у проваджені судів господарської юрисдикції перебувала справа за позовом саме Запорізької міської ради про внесення змін до п. 5 та п. 9 договору оренди землі від 07.09.2007 №  040726100898.
У той же час, Верховний Суд звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанції фактично встановлено, але не надано оцінки тому, що Запорізька міська рада листами від 04.03.2021 № 04-07/0019 та від 19.05.2021 № 04-07/0466, від 10.06.2021 № 07916/03-20/09 повідомила органи прокуратури, що позовні заяви щодо приведення у відповідність договору оренди спірної земельної ділянки не подавались. Тобто, апеляційний господарський суд хоч і встановив наявність обставин щодо повідомлення Запорізькою міською радою щодо неподання позовів у контексті спірних правовідносин, але не врахував їх під час визначення достатності підстав для звернення прокурором із позовом у межах справи № 908/2499/21.
Крім того, залишаючи позовну заяву без розгляду, суд апеляційної інстанції послався на справу № 908/5336/15, предметом в якій було внесення змін до пунктів 5 та 9 спірного договору оренди. Водночас апеляційний господарський суд залишив поза увагою обставини розгляду справи № 908/5336/15, підстави позовних вимог (посилання на рішення Запорізької міської ради  від 03.03.2008 № 79, яким затверджена технічна документація щодо нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя, від 27.07.2011 № 16 «Про затвердження розмірів орендної плати за земельні ділянки певного функціонального призначення у м. Запоріжжя», від 26.06.2012 № 37 «Про внесення змін до рішення міської ради від 27.07.2011 № 16»), а також факт відмови у задоволенні позовних вимог. Крім того, у позові у межах справи № 908/2499/21 прокурор посилався на нездійснення Запорізькою міською радою захисту інтересів держави починаючи з січня 2021 року, тобто  і фактично до моменту звернення прокурором з позовом у серпні 2021 року. 
У свою чергу, надаючи оцінку можливості звернення з позовом у справі №  908/2499/21, суду також було необхідно дослідити підстави позовних вимог вказаної справи та справи № 908/5336/15, у контексті відмінності/подібності обґрунтувань та посилань на відповідні рішення Запорізької міської ради.
5.5. Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із доводами скаржника про те, що апеляційний господарський суд дійшов помилкового висновку щодо недотримання прокурором вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а мотиви, наведені у оскарженій постанові є передчасними та не можуть бути розцінені як достатні для залишення позову без розгляду. 
У свою чергу, твердження, наведені у відзивах на касаційну скаргу фактично побудовані на аналогічних мотивах, які викладені у постанові апеляційного господарського суду, не спростовують зазначених вище аргументів і не можуть бути розцінені як такі, що спростовують ключові аргументи скаржника щодо необхідності скасувати оскаржену постанову. 
Крім того, помилковими є доводи відповідача щодо неможливості звернення прокурора щодо захисту інтересів держави, якщо такий захист не здійснює орган місцевого самоврядування. Зокрема, здійснивши аналіз абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
У пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (див. пункт 27 зазначеної постанови).
6.  Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
6.1. Відповідно до частини шостої статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
6.2. Зважаючи на викладене, касаційну скаргу необхідно частково задовольнити, постанову апеляційного господарського суду скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Розподіл судових витрат
7.1. З огляду на часткове задоволення касаційної скарги та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції судові витрати, понесені скаржником у зв`язку з розглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами вирішення спору.
Керуючись статтями  300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково. 
Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 01.06.2023 у справі № 908/2499/21 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не  підлягає.
Головуючий                                                                                Н.  О.  Волковицька

Судді                                                                                          С. К. Могил

                                                                                          О. В. Случ