ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2023 року 
м. Київ

cправа №  915/1912/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:       
Багай Н. О. - головуючого, Берднік І. С., Дроботової Т. Б., 

секретар судового засідання - Письменна О. М., 

за участю представників:
прокуратури - Голуба Є. В., 
відповідача-1 - не з`явилися,  
відповідача-2 - Покори І. Є. (адвоката, в режимі відеоконференції),   

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури

на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 12.01.2023 (колегія суддів: Колоколов С. І. - головуючий, Разюк Г. П., Савицький    Я. Ф.) і рішення Господарського суду Одеської області від 29.08.2022 (суддя Демешин О. А.) у справі

за позовом заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області в інтересах держави
до: 1) Первомайської міської ради Миколаївської області, 2) Приватного підприємства "ЛОРА"
про визнання незаконним та скасування пунктів рішень та рішення міської ради, визнання недійсним договору оренди землі, скасування запису в Державному реєстрі речових прав, зобов`язання повернути земельну ділянку,

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог 

1.1. У серпні 2019 року заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Первомайської міської ради Миколаївської області (далі - Первомайська міська рада), Приватного підприємства "ЛОРА" (далі - ПП "ЛОРА"), в якому просив:

- визнати незаконними та скасувати: 

пункт 4 рішення Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12, яким ПП "ЛОРА" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га, переданої в користування на умовах оренди для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу (далі - АЗК), розташованого на вул. Київській, 7 у м. Первомайську; 

пункт 15 рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 № 5, яким ПП    "ЛОРА" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки та змінено цільове призначення земельної ділянки площею 0,2889 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005 для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, розташованого на вул. Київській, 7 у м. Первомайську; 

- визнати недійсним договір оренди землі від 23.10.2013, укладений між Первомайською міською радою та "ЛОРА", за яким в оренду ПП "ЛОРА" передано земельну ділянку площею 0,2889 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005, що розташована на вул. Київській, 7 у м.    Первомайську; 

- визнати незаконним та скасувати рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27, яким затверджено виготовлену ПП "ЛОРА" технічну документацію із землеустрою щодо поділу зазначеної земельної ділянки на дві земельні ділянки площею 0,0736 га та 0,2153 га; 

- скасувати в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запис від 11.04.2018 № 25725985 про реєстрацію за ПП "ЛОРА" права власності на АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, який складається з будівлі автозаправної станції (далі - АЗС), двох навісів, площадки для розміщення паливно-роздавальних колонок № 1-3, КТП №    4, резервуара-накопичувача води № 5, дизель-генератора № 6, розташованого на вул. Київській, 7-А у м. Первомайську; 

- зобов`язати ПП "ЛОРА" повернути територіальній громаді м. Первомайська в особі Первомайської міської ради земельну ділянку площею 0,2119 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0018, вартістю 943 124, 52 грн, розташовану на вул. Київській, 7 у м. Первомайську в придатному для використання стані шляхом знесення об`єкта нерухомості - АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, який складається з будівлі АЗС, двох навісів, площадки для розміщення паливно-роздавальних колонок № 1-3, КТП № 4, резервуара-накопичувача води № 5, дизель-генератора № 6.

1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що внаслідок прийняття Первомайською міською радою неправомірних рішень, якими ПП "ЛОРА" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки та затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, ПП "ЛОРА" незаконно набуло право оренди земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, яка не може використовуватися за таким призначенням через невідповідність містобудівній документації, а в подальшому відповідачем здійснено будівництво і введено в експлуатацію об`єкт підвищеної небезпеки - АЗК у зоні селищної забудови.

2. Короткий зміст судових рішень 

2.1 Рішенням Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 у справі №    915/1912/19 відмовлено у повному обсязі в задоволенні позовних вимог прокурора в інтересах держави до Первомайської міської ради, ПП "ЛОРА" про визнання незаконними та скасування пунктів рішень та рішення Первомайської міської ради, визнання недійсним договору оренди землі, скасування запису в Державному реєстрі речових прав, зобов`язання повернути земельну ділянку.

2.2. Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 у справі № 915/1912/19 рішення Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 скасовано частково, викладено його резолютивну частину в такій редакції: 

"Позов Заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області задовольнити частково. Визнати незаконним та скасувати пункт 15 рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 № 5, яким ПП "ЛОРА" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки та зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005 для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу на вул. Київській, 7; 

Визнати недійсним договір оренди землі від 23.10.2013, укладений між Первомайською міською радою та ПП "ЛОРА", на підставі якого в оренду передано земельну ділянку з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005 площею 0,2889 га на вул. Київській, 7, в м. Первомайськ; 

Визнати незаконним та скасувати рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27, яким затверджено виготовлену ПП "ЛОРА" технічну документацію щодо поділу земельної ділянки на дві земельні ділянки площею 0,0736 га та 0,2153 га.

Зобов`язати ПП "Лора" повернути територіальній громаді м. Первомайськ в особі Первомайської міської ради земельну ділянку площею 0,2119 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0018, вартістю 943 124, 52 грн, на вул. Київській, 7, у м. Первомайську в придатному для використанні стані, шляхом знесення об`єкта нерухомості - АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, який складається з будівлі АЗС, двох навісів, площадки для розміщення паливно-роздавальних колонок № 1-3, КТП № 4, резервуару-накопичувача води № 5, дизель-генератору № 6." 

В решті рішення Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 у справі №    915/1912/19 залишено без змін.

2.3. Постановою Верховного Суду від 22.06.2021 скасовано рішення Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 у справі №    915/1912/19, справу № 915/1912/19 передано на новий розгляд до Господарського суду Миколаївської області. 

2.4. Верховний Суд, скасовуючи судові рішення господарських судів попередніх інстанцій та направляючи цю справу на новий розгляд до суду першої інстанції, зазначив, що залежно від того, чи були затверджені План зонування та Детальний план території, дослідженню підлягає можливість застосування до спірних відносин положень статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Хоча судами попередніх інстанцій зазначено, що Первомайська міська рада вирішила використовувати в роботі існуючу Схему територіального розвитку міста Первомайська, затверджену рішенням міської ради від 23.05.1996 № 10 як Генеральний план міста до завершення робіт по розробленню та затвердженню Генерального плану міста Первомайська, проте суди не встановили наявність або відсутність плану зонування або детального плану території, з відсутністю яких стаття 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у редакції Закону від 19.09.2013 №    606-VII пов`язувала заборону зміни цільового призначення та передачу (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб. Крім того, після встановлення зазначених обставин, судам під час розгляду справи №    915/1912/19 необхідно дослідити чи підлягають застосуванню положення пунктів 6, 6-1 Прикінцевих і перехідних положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до спірних відносин. За висновком Верховного Суду, в цьому випадку помилковим є посилання лише на положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у редакції, чинній на момент прийняття оспорюваного рішення Первомайської міської ради від 27.08.2013, оскільки факт надання земельної ділянки в оренду не визначався лише зазначеним періодом, а сам договір оренди було укладено 23.10.2013, тобто після внесення змін до вказаного Закону.

Верховний Суд також звернув увагу на те, що при зверненні з позовною вимогою щодо зобов`язання повернути територіальній громаді земельну ділянку у придатному для використанні стані шляхом знесення об`єкта нерухомості обґрунтуванню, доведенню та дослідженню судами підлягає питання щодо сумісності вказаних заходів втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

2.5. За результатами нового розгляду цієї справи рішенням Господарського суду Одеської області від 29.08.2022, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 12.01.2023, відмовлено у повному обсязі в задоволенні позовних вимог прокурора в інтересах держави до Первомайської міської ради, ПП "ЛОРА" про визнання незаконними та скасування пунктів рішень та рішення Первомайської міської ради, визнання недійсним договору оренди землі, скасування запису в Державному реєстрі речових прав, зобов`язання повернути земельну ділянку.

2.6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання незаконними та скасування пункту 4 рішення Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12, яким ПП "ЛОРА" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, та пункту 15 рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 № 5, яким ПП "ЛОРА" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки та змінено цільове призначення земельної ділянки, господарські суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент передачі (23.10.2013) земельної ділянки Первомайською міською радою в оренду ПП "ЛОРА" дія частин 3, 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до 01.01.2015 не поширювалась на території, де відповідно до цього Закону не існувало затверджених планів зонування або детальних планів територій. При цьому суди установили, що на момент укладення договору оренди та передачі Первомайською міською радою земельної ділянки в натурі ПП "ЛОРА", плану зонування та/або детального плану територій м.    Первомайська не існувало. З урахуванням викладеного господарські суди зазначили про відсутність порушення вимог законодавства при укладенні між відповідачами договору оренди землі від 23.10.2013, а тому відмовили у задоволенні позовних вимог прокурора про визнання недійсним договору оренди землі від 23.10.2013, укладеного між Первомайською міською радою та ПП "ЛОРА".

2.7. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27, яким затверджено виготовлену ПП "ЛОРА" технічну документацію із землеустрою щодо поділу зазначеної земельної ділянки на дві земельні ділянки площею 0,0736 га та 0,2153 га, господарські суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурором не зазначено, які саме порушення були допущені Первомайською міською радою при прийнятті рішення від 25.04.2019 № 27. Водночас незаконність зазначеного рішення, на думку прокурора, полягає в тому, що воно було прийняте на підставі пунктів 4 та 15 рішень Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12 та від 27.09.2013 № 5, незаконність яких судом не визнана. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що інших підстав для визнання незаконним та скасування рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27 у позовній заяві не наведено, а тому дійшли висновку про відмову в задоволенні позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27.

2.8. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про скасування в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запису від 11.04.2018 № 25725985 про реєстрацію за ПП "ЛОРА" права власності на АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, господарські суди попередніх інстанцій установили, що ПП "ЛОРА" отримало від Державної архітектурно-будівельної інспекції України дозвіл на виконання будівельних робіт серії ІУ №    115141680188 на будівництво, експлуатацію та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів. Суди також установили, що Сертифікатом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 29.12.2017 серії ІУ №163173631734 було засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта. При цьому господарські суди врахували, що Дозвіл на виконання будівельних робіт та Сертифікат відповідності закінченого будівництва на дату вирішення цього спору є чинними і у встановленому законодавством порядку не оспорювалися. Крім того, суди зазначили, що скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно відповідного запису є неналежним способом захисту порушеного права.

2.9. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання ПП "ЛОРА" повернути територіальній громаді м. Первомайська в особі Первомайської міської ради земельну ділянку в придатному для використання стані шляхом знесення об`єкта нерухомості - АЗК, господарські суди попередніх інстанцій зазначили, що побудований, введений в експлуатацію, набутий у власність та зареєстрований за ПП "ЛОРА" об`єкт нерухомого майна не може вважатися самочинним будівництвом, а тому положення статей 375, 376 Цивільного кодексу України не можуть бути застосовані при вирішенні спору в частині такої позовної вимоги. Суди також врахували, що ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. При цьому потреба виправити минулу помилку не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.

2.10. Крім того, суди зазначили, що за наявності чинних правовстановлюючих документів у ПП «Лора» на майно і дотримання вказаним підприємством вимог чинного законодавства, необхідних як для набуття права користування земельною ділянкою, так і для здійснення на ній будівельних робіт, таке втручання у право відповідача-2 на мирне володіння майном буде несумісним із гарантіями, передбаченими статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

3. Короткий зміст касаційної скарги та заперечень на неї 

3.1. Не погоджуючись із постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 12.01.2023 та рішенням Господарського суду Одеської області від 29.08.2022 у справі № 915/1912/19, до Верховного Суду звернувся заступник керівника Одеської обласної прокуратури з касаційною скаргою, в якій просить скасувати зазначені судові рішення господарських судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.  

3.2. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заступник керівника Одеської обласної прокуратури зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права, а саме: статей 2, 5, 236, 237 Господарського процесуального кодексу України, та неправильним застосуванням норм матеріального права, а саме: частин 3, 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 48 Закону України "Про охорону земель", статті 5 Цивільного кодексу України, статей 20, 118, 123, 124, 152 Земельного кодексу України.

3.3. Заступник керівника Одеської обласної прокуратури зазначає, що, не застосувавши до спірних правовідносин положення статті 17 Закону України "Про основи містобудування", абзацу 2 статті 48 Закону України "Про охорону земель" та частини 5 статті 20, частини 3 статті 123 Земельного кодексу України (в частині необхідності врахування містобудівної документації при відведенні земельної ділянки), господарські суди дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для визнання незаконними та скасування рішень Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12 та від 27.09.2013 № 5.

3.4. Заступник керівника Одеської обласної прокуратури, звертаючись із касаційною скаргою, посилається на підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України. На думку скаржника, на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 17 Закону України "Про основи містобудування", абзацу 2 статті 48 Закону України "Про охорону земель", статті 24 та пунктів 6, 6-1 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частин 1, 5 статті 20, частини 3 статті 123, частини 1 статті 124 Земельного кодексу України, частин 1, 3 статті 5 Цивільного кодексу України.

3.5. ПП "Лора" у відзиві на касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення господарських судів - без змін. На думку ПП "Лора", господарські суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог прокурора про визнання незаконними та скасування пункту 4 рішення Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12, яким ПП "ЛОРА" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, та пункту 15 рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 № 5, яким ПП "ЛОРА" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки та змінено цільове призначення земельної ділянки. ПП "Лора" вважає, що розроблення та погодження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки відбувалось відповідно до вимог законодавства.  
4. Обставини справи, встановлені судами 

4.1. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що 26.10.2012 року між Приватним підприємство "Союзавтоцентр" (продавець) та ПП "ЛОРА" (покупець) укладено договір купівлі-продажу об`єкта незавершеного будівництва, адмінбудівлі, відповідно до умов пункту 1.1 якого продавець передав, а покупець прийняв у власність об`єкт незавершеного будівництва, адмінбудівлю, що знаходиться за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська,    7.

4.2. Об`єкт продажу розташований на земельній ділянці загальною площею 0,2839 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005, з цільовим призначенням: для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі, що розташована за адресою: Миколаївська область, м.    Первомайськ, вул. Київська, 7.

4.3. 14.11.2012 на підставі договору купівлі-продажу від 26.10.2012 за ПП "ЛОРА" зареєстровано право власності на об`єкт незавершеного будівництва (реєстраційний номер об`єкта 16336876).

4.4. Господарські суди зазначили, що пунктом 3 рішення Первомайської міської ради від 22.02.2013 № 9 "Про надання і вилучення земельних ділянок" ПП "ЛОРА" затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7 (рішення Первомайської міської ради "Про надання дозволів на розробку технічної документації щодо оформлення права користування земельними ділянками" від 25.12.2012 № 16).

4.5. ПП "ЛОРА", за умови виконання пункту 3.1 рішення Первомайської міської ради від 22.02.2013 № 9, передано у користування на умовах оренди строком на 10 років земельну ділянку площею 0,2889 га для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7 (кадастровий номер земельної ділянки 4810400000:02:026:0005).

4.6. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що 02.07.2013 між Первомайською міською радою (орендодавець) та ПП "ЛОРА" (орендар) укладено договір оренди землі, відповідно до умов якого орендодавець передав, а орендар прийняв у строкове платне користування на умовах оренди земельну ділянку для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі на підставі рішення Первомайської міської ради від 22.02.2013 № 9, яка знаходиться за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7 (пункт 1 договору оренди землі).

4.7. Відповідно до пунктів 2, 3, 4 договору в оренду передається земельна ділянка загальною площею 0,2889 га, у тому числі під будинками та спорудами - 0,0515 га, прибудинкова територія (двір) - 0,2374 га. Кадастровий номер земельної ділянки: 4810400000:02:026:0005. На земельній ділянці знаходяться об`єкти нерухомого майна: адмінбудівля, інші об`єкти інфраструктури землевпорядною документацією не обумовлені.

4.8. Договір укладено строком на 10 років (пункт 8 договору оренди землі). Земельна ділянка передається в оренду для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі. Цільове призначення земельної ділянки: для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (03.14) (пункти 15, 16 договору оренди землі).

4.9. На орендовану земельну ділянку встановлено наступні обмеження: зміна цільового призначення земельної ділянки тільки за проектом землеустрою (пункт 26 договору оренди землі). Категорія земель - землі житлової та громадської забудови.

4.10. Господарські суди попередніх інстанцій зазначили, що 03.07.2013 проведено державну реєстрацію права оренди земельної ділянки (підстава виникнення - договір оренди землі від 02.07.2013), що підтверджується Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.

4.11. Пунктом 4 рішення Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12 "Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" юридичній особі ПП "ЛОРА" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га, яка передана в користування на умовах оренди для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул.    Київська, 7.

4.12. 17.09.2013 Приватним підприємством "Геліос-Л" за замовленням ПП    "ЛОРА" виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі зміни її цільового призначення. Земельна ділянка, цільове призначення якої змінюється, проектується за рахунок земель житлової та громадської забудови, наданих у користування на умовах оренди ПП "Лора". Цим проектом відповідно до статей 20, 123, 124 Земельного кодексу України передбачено зміну цільового призначення земельної ділянки, наданої у користування на умовах оренди ПП "ЛОРА", з "для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі" на "для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу".

4.13. Господарські суди зазначили, що Управління Держземагенства у Первомайському районі відповідно до довідки державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями від 17.09.2013 повідомило, що земельна ділянка, на яку розроблятиметься проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі зміни її цільового призначення, має, зокрема, такі параметри: категорія земель, із яких планується відведення: землі житлової та громадської забудови; цільове використання землі та його код (згідно з КВЦПЗ): для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.14); класифікація угідь: землі громадського призначення (графа 43).

4.14. Проект землеустрою погоджено Управлінням містобудування, архітектури комунальної власності та земельних питань Первомайської міської ради (висновок від 13.09.2013 № 546/04.041-15, відповідно до якого погоджено проект землеустрою та встановлено обмеження містобудівного характеру - забезпечення вільного доступу для прокладання нових, ремонту та обслуговування існуючих інженерних мереж в межах ділянки), Управлінням Держземагенства у Первомайському районі Миколаївської області (висновок від 17.09.2013 № 2258).

4.15. Пунктом 15 рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 № 5 "Про надання і вилучення земельних ділянок" ПП "ЛОРА" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул.    Київська, 7 (рішення Первомайської міської ради від 27.08.2013 року №    12 "Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок").

4.16. Змінено ПП "ЛОРА", за умови виконання пункту 15.1 рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 № 5, цільове призначення орендованої земельної ділянки площею 0,2889 га для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7 (кадастровий номер земельної ділянки: 4810400000:02:026:0005).

4.17. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що 23.10.2013 між Первомайською міською радою (орендодавець) та ПП "ЛОРА" (орендар) укладено договір оренди землі, відповідно до умов пункту 1 якого орендодавець передав, а орендар прийняв в строкове платне користування на умовах оренди земельну ділянку для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК на підставі рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 року № 5, яка знаходиться за адресою: Миколаївська область, м.    Первомайськ, вул. Київська, 7.

4.18. Відповідно до пунктів 2, 3, 4 договору в оренду передана земельна ділянка загальною площею 0,2889 га, у тому числі під будинками та спорудами - 0,0515 га, прибудинкова територія (двір) - 0,2374 га. Кадастровий номер земельної ділянки: 4810400000:02:026:0005.

4.19. Відповідно до пунктів 15, 16 договору оренди землі земельна ділянка передається в оренду для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК. Цільове призначення земельної ділянки: для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства (12.04). Категорія земель - землі транспорту. Договір укладено строком на 10 років (пункт 8 договору оренди землі).

4.20. Господарські суди зазначили, що до договору оренди землі між сторонами складено та підписано додаток № 1 "Розрахунок розміру орендної плати за земельну ділянку державної або комунальної власності", план земельної ділянки, кадастровий план, акт встановлення в натурі і погодження меж земельної ділянки, акт прийому-передачі межових знаків на зберігання, акт приймання-передачі земельної ділянки в натурі (на місцевості). 

4.21. 23.10.2013 в Державному реєстрі речових прав зареєстровано зміни характеристик об`єкта нерухомого майна, а саме: зміну цільового призначення земельної ділянки загальною площею 0,2889 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005, а також зареєстровано право оренди цієї земельної ділянки на підставі договору оренди землі від 23.10.2013 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 95620748104).

4.22. Господарські суди зазначили, що у зв`язку із завершенням будівництва і здачею в експлуатацію АЗК, на підставі клопотання ПП "ЛОРА" від 11.12.2018 пунктом 1 рішення Первомайської міської ради від 27.12.2018 № 22 "Про поділ земельної ділянки на вул. Київська, 7" надано дозвіл ПП "ЛОРА" на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки загальною площею 0,2889    га для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7, наданої у користування на умовах оренди ПП "ЛОРА" (договір оренди землі від 23.10.2013, номер запису про інше речове право: 3023489, кадастровий номер земельної ділянки 4810400000:02:026:0005).

4.23. Пунктами 1, 2, 3, 5 рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27 "Про поділ земельної ділянки на вул. Київська, 7" вирішено: затвердити технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки загальною площею 0,2889 га для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7, наданої у користування на умовах оренди ПП "ЛОРА"; передати ПП    "ЛОРА", за умови виконання пункту 4 цього рішення, у користування на умовах оренди строком на 10 років земельну ділянку площею 0, 0770 га для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7, кадастровий номер земельної ділянки: 4810400000:02:026:0017; передати юридичній особі ПП    "ЛОРА", за умови виконання пункту 4 цього рішення, у користування на умовах оренди строком на 10 років земельну ділянку площею 0,2119 га для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7, кадастровий номер земельної ділянки: 4810400000:02:026:0018; припинити договір оренди землі від 23.10.2013 (номер запису про інше речове право 3023489), укладений між Первомайською міською радою та ПП "ЛОРА", у зв`язку із поділом земельної ділянки.

4.24. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що дві новосформовані земельні ділянки з кадастровим номером 4810400000:02:026:0017 площею 0,0770 га та з кадастровим номером 4810400000:02:026:0018 площею 0,2119 га 22.02.2019 року зареєстровано в ДЗК, що підтверджується витягами з ДЗК про земельну ділянку. Цільове призначення двох зазначених земельних ділянок: 12.04. для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства; категорія земель: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; вид використання: для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК. 

4.25. Господарські суди також зазначили, що станом на 08.07.2019 договори оренди не підписано (лист Виконавчого комітету Первомайської міської ради від 08.07.2019).

4.26. Також суди установили, що рішенням Первомайської міської ради народних депутатів від 23.05.1996 № 1 "Про затвердження генерального плану міста Первомайська" за результатами розгляду схеми територіального розвитку міста до 2015 року вирішено затвердити Схему територіального розвитку міста, розроблену Українським державним проектно-виробничим об`єднанням "Діпромісто", як Генеральний план м. Первомайська, а Виконавчому комітету міської ради народних депутатів доручено проводити забудову міста за схемою територіального розвитку.

4.27. Рішенням Первомайської міської ради від 28.03.2013 № 20 "Про актуалізацію містобудівної документації міста Первомайська" міська рада вирішила використовувати в роботі існуючу Схему територіального розвитку міста Первомайська, затверджену рішенням міської ради від 23.05.1996 № 10, як Генеральний план міста до завершення робіт по розробленню та затвердженню Генерального плану міста Первомайська з 01.01.2013. Контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію міської ради з питань містобудування, архітектури та земельних відносин.

4.28. Відповідно до листа Миколаївської обласної державної адміністрації, станом на 23.10.2013 при відведенні в оренду земельних ділянок необхідно було керуватися Схемою територіального розвитку міста Первомайська.

4.29. Згідно з листами Управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 24.05.2019, від 12.07.2019, відповідно до Схеми територіального розвитку земельна ділянка в районі вул. Київської, № 7 розташована на території одноповерхової садибної забудови, на якій передбачено розміщення поліклініки, відповідно до цього вбачається, що будівництво АЗК на вказаній території не передбачено; зміна цільового призначення земельної ділянки не відповідає проектним рішенням, закладеним Схемою територіального розвитку.

4.30. Відповідно до листа Управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 13.05.2019, згідно з генеральним планом та планом зонування м. Первомайська, затвердженого рішенням Первомайської міської ради від 16.10.2015 № 2, землі в районі вул.    Київської, 7 передбачені як території громадських центрів обслуговування, зона адміністративного ядра громадського центру (Г-Ця). Відповідно до пояснювальної записки до генерального плану м. Первомайська, Г-Ця - зона адміністративного ядра громадського центру виділена з метою збереження ділового характеру адміністративної частини громадського центру обслуговування шляхом забезпечення умов для переважного розміщення об`єктів адміністративного, ділового, культурно-просвітницького призначення.

4.31. Листами Виконавчого комітету Первомайської міської ради від 16.11.2017, від 31.08.2018 повідомлено, що план зонування території міста затверджений у складі Генерального плану м. Первомайська рішенням міської ради від 16.10.2015 № 2. До прийняття зазначеного рішення призначення землі визначалося відповідно до Схеми територіального розвитку міста, затвердженої рішенням міської ради від 23.05.1996 № 10 як Генеральний план міста Первомайська, відповідно до якої земельна ділянка розташована на території одноповерхової садибної забудови.

4.32. Крім того, суди зазначили, що 15.11.2013 ПП "ЛОРА" отримало містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Київська, 7, в м. Первомайську Миколаївської області для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, які були видані Управлінням містобудування, архітектури, комунальної власності та земельних питань Первомайської міської ради.

4.33. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що в порядку, передбаченому статтею 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", була проведена експертиза проекту будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7, в результаті якої було отримано позитивний експертний звіт від 14.04.2014 № 20-0142-13 щодо розгляду проектної документації.

4.34. 17.06.2014 ПП "ЛОРА" було отримано дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115141680188 для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, розташованого за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.

4.35. 19.12.2017 КП "Первомайське БТІ" проведена технічна інвентаризація громадського будинку (комплексу нежитлових будівель, розташованих за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7), та складено технічний паспорт.

4.36. 26.12.2017 оформлено акт готовності об`єкта до експлуатації за підписами замовника будівництва, генерального проектувальника, генерального підрядника будівництва, головного інженера проекту та інженера технічного нагляду. Згідно з цим актом закінчений будівництвом об`єкт визнано готовим до експлуатації.

4.37. 29.12.2017 ПП "ЛОРА" отримало Сертифікат серії ІУ № 163173631734, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, яким засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджено його готовність до експлуатації.

4.38. Рішенням Виконавчого комітету Первомайської міської ради від 12.01.2018 № 43 АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, будівництво якого розпочато ПП "ЛОРА", присвоєно адресу: вул. Київська, 7-А.

4.39. Суди зазначили, що право власності на об`єкт нерухомого майна АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів 11.04.2018 зареєстровано за ПП "ЛОРА" в Державному реєстрі речових прав (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1531158248104).

4.40. Отже, спір у цій справі виник у зв`язку з тим, що, на думку прокурора, внаслідок прийняття Первомайською міською радою неправомірних рішень, ПП "ЛОРА" незаконно набуло право оренди земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, проте земельна ділянка не може використовуватися за таким призначенням через його невідповідність містобудівній документації.

5. Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду 

5.1. Згідно зі статтею 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

5.2. Заслухавши суддю-доповідача, прокурора і представника відповідача-2, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не може бути задоволена з огляду на таке. 

5.3. Предметом позову в цій справі є вимоги прокурора в інтересах держави до Первомайської міської ради, ПП "ЛОРА" про визнання незаконним та скасування пунктів рішень та рішення міської ради, визнання недійсним договору оренди землі, скасування запису в Державному реєстрі речових прав, зобов`язання повернути земельну ділянку.

5.4. Підставою позовних вимог, на думку прокурора, є те, що внаслідок прийняття Первомайською міською радою неправомірних рішень, якими ПП "ЛОРА" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки та затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, ПП "ЛОРА" незаконно набуло право оренди земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК, проте земельна ділянка не може використовуватися за таким призначенням через його невідповідність містобудівній документації, а в подальшому відповідачем здійснено будівництво і введення в експлуатацію об`єкта підвищеної небезпеки - АЗК у зоні селищної забудови.

5.5. Частиною 1 статі 74 Господарського процесуального кодексу України установлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. 

5.6. Відповідно до статті 86 Господарського процесуального кодексу України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.

5.7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання незаконними та скасування пункту 4 рішення Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12, яким ПП "ЛОРА" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, та пункту 15 рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 № 5, яким ПП "ЛОРА" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки та змінено цільове призначення земельної ділянки, господарські суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент передачі (23.10.2013) земельної ділянки Первомайською міською радою в оренду ПП "ЛОРА" дія частин 3, 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до 01.01.2015 не поширювалась на території, де відповідно до цього Закону не існувало затверджених планів зонування або детальних планів територій. При цьому суди установили, що на момент укладення договору оренди та передачі Первомайською міською радою земельної ділянки в натурі ПП "ЛОРА" плану зонування та/або детального плану територій м.    Первомайська не існувало. З урахуванням викладеного господарські суди зазначили про відсутність порушення вимог законодавства при укладенні між відповідачами договору оренди землі від 23.10.2013, а тому відмовили у задоволенні позовних вимог прокурора про визнання недійсним договору оренди землі від 23.10.2013, укладеного між Первомайською міською радою та ПП "ЛОРА".

5.8. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27, яким затверджено виготовлену ПП "ЛОРА" технічну документацію із землеустрою щодо поділу зазначеної земельної ділянки на дві земельні ділянки площею 0,0736 га та 0,2153 га, господарські суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурором не зазначено, які саме порушення були допущені Первомайською міською радою при прийнятті рішення від 25.04.2019 № 27. Водночас незаконність зазначеного рішення, на думку прокурора, полягає в тому, що воно було прийняте на підставі пунктів 4 та 15 рішень Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12 та від 27.09.2013 № 5, незаконність яких судом не встановлена. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що інших підстав для визнання незаконним та скасування рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27 у позовній заяві не наведено, а тому дійшли висновку про відмову у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27.

5.9. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запису від 11.04.2018 № 25725985 про реєстрацію за ПП "ЛОРА" права власності на АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, господарські суди попередніх інстанцій установили, що ПП "ЛОРА" отримало від Державної архітектурно-будівельної інспекції України дозвіл на виконання будівельних робіт серії ІУ №    115141680188 на будівництво, експлуатацію та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів. Суди також установили, що Сертифікатом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 29.12.2017 серії ІУ №163173631734 було засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта. При цьому господарські суди врахували, що Дозвіл на виконання будівельних робіт та Сертифікат відповідності закінченого будівництва на дату вирішення цього спору є чинними і у встановленому законодавством порядку не оспорювалися. Крім того, суди зазначили, що скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно відповідного запису є неналежним способом захисту порушеного права.

5.10. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання ПП "ЛОРА" повернути територіальній громаді м. Первомайська в особі Первомайської міської ради земельну ділянку у придатному для використання стані шляхом знесення об`єкта нерухомості - АЗК, господарські суди попередніх інстанцій зазначили, що побудований, введений в експлуатацію, набутий у власність та зареєстрований за ПП "ЛОРА" об`єкт нерухомого майна не може вважатися самочинним будівництвом, а тому положення статей 375, 376 Цивільного кодексу України не можуть бути застосовані при вирішенні спору в частині такої позовної вимоги. Суди також врахували, що ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. При цьому потреба виправити минулу помилку не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.

5.11. Заступник керівника Одеської обласної прокуратури не погоджується з такими висновками господарських судів попередніх інстанцій, а тому звернувся з касаційною скаргою. Заступник керівника Одеської обласної прокуратури, звертаючись з касаційною скаргою, посилається на підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України.

5.12. Пунктом 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини 1 цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. 

5.13. На думку скаржника, на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 17 Закону України "Про основи містобудування", абзацу 2 статті 48 Закону України "Про охорону земель", статті 24 та пунктів 6, 6-1 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частин 1, 5 статті 20, частини 3 статті 123, частини 1 статті 124 Земельного кодексу України, частин 1, 3 статті 5 Цивільного кодексу України.

5.14. Перевіривши та надавши оцінку цим доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке. 

5.15. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

5.16. За змістом статті 144 Конституції України, статей 12, 122 Земельного кодексу України, статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції, зокрема, міських рад належить вирішення питань про надання у користування земельних ділянок із земель комунальної власності відповідних територіальних громад. 

5.17. Отже, у цій справі вирішення питання про надання у користування земельних ділянок, належить до компетенції Первомайської міської ради.

5.18. Відповідно до частини 1 статті 20 Земельного кодексу України (тут і далі - в редакції, чинній на момент прийняття оспорюваних рішень Первомайської міської ради) віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на   підставі  рішень  органів  державної  влади,  Верховної  Ради Автономної  Республіки  Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим   та   органів  місцевого  самоврядування  відповідно  до  їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами  землеустрою  щодо їх відведення.

5.19. Відповідно до частини 2 статті 20 Земельного кодексу України зміна  цільового  призначення земельних ділянок державної або  комунальної  власності провадиться Верховною Радою Автономної  Республіки  Крим,  Радою  міністрів  Автономної  Республіки  Крим, органами  виконавчої  влади або органами місцевого самоврядування, які  приймають  рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення  земельних  ділянок та передачу цих ділянок у власність або  надання  у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

5.20. Частиною 5 статті 20 Земельного кодексу України передбачено, що види  використання  земельної  ділянки  в  межах  певної  категорії  земель  (крім земель сільськогосподарського призначення та  земель  оборони)  визначаються  її  власником або користувачем самостійно  в  межах  вимог,  встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

5.21. Статтями 123, 124 Земельного кодексу України визначається порядок надання земельних ділянок в користування, в тому числі на умовах оренди. Зокрема, відповідно до частини 1 статті 124 цього Кодексу передача в оренду  земельних  ділянок,  що  перебувають  у  державній  або  комунальній  власності,  здійснюється  на підставі рішення  відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього  Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки  (у  разі  продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди  земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

5.22. Частиною 2 статті 48 Закону України «Про охорону земель (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Первомайської міської ради) розміщення і   будівництво   об`єктів   житлово-комунального,  промислового,  транспортного,  іншого   призначення   здійснюються відповідно  до  затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів. 

5.23. Відповідно до статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Первомайської міської ради) у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: 

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування,    забудови та іншого використання території населеного пункту;

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; 

- план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження    використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон; 

- містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

5.24. Згідно з частиною 1 статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях. Порядок обміну інформацією між містобудівним та державним земельним кадастрами встановлюється Кабінетом Міністрів України. 

5.25. За змістом статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Генеральні    плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання. 

5.26. Відповідно до частини 1 статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" план зонування території розробляється на основі Генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій    від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва,    зниження    рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів. 

5.27. Згідно з частинами 2, 3 статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання    територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження    меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7)    відображення    меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

5.28. Відповідно до частини 1 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

5.29. За змістом частини 4 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне    призначення,    режим та    параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10)    порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних    смуг і    пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

5.30. Згідно з частиною 2 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства. 

5.31. У разі відсутності плану зонування або детального    плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування    території та/або детальному    плану території забороняється (частини 3, 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

5.32. Відповідно до пункту 6 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до 1 січня 2013 року рішення щодо визначення та надання містобудівних умов і обмежень приймають уповноважені органи містобудування та архітектури з урахуванням попередніх планувальних рішень у межах встановленого законодавством строку.

5.33. Законом України "Про внесення змін до розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо зупинення дії заборони на відведення земельних ділянок" від 19.09.2013 № 606-VII, який набрав чинності 16.10.2013, змінено пункт 6 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та доповнено пунктом 6-1.

5.34. Відповідно до пунктів 6, 6-1 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 19.09.2013) до 01.01.2015 рішення щодо визначення та надання містобудівних умов і    обмежень на територіях, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій, приймають уповноважені органи містобудування та архітектури з урахуванням попередніх планувальних рішень у межах встановленого законодавством строку. Встановлено, що дія частин 3 та 4 статті 24 цього Закону до 01.01.2015 не поширюється на території, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій.

5.35. З урахуванням наведених положень законодавства Верховний Суд зазначає, що протягом існування спірних правовідносин змінювалося законодавство, яким визначалися можливості зміни цільового призначення земельної ділянки, а також передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування. Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 22.06.2021 у справі № 915/1912/19.

5.36. Відповідно до статті 5 Цивільного кодексу України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності. Акт цивільного законодавства не має зворотної дії у часі, крім випадків, коли він пом`якшує або скасовує цивільну відповідальність особи. Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов`язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.

5.37. Отже, за загальним правилом про дію цивільно-правових актів у часі, закріпленим у частині 1 статті 5 Цивільного кодексу України, акти цивільного законодавства регулюють відповідні цивільно-правові відносини з дня набрання ними чинності.

5.38. Водночас частина 3 статті 5 Цивільного кодексу України регламентує так звані "триваючі" відносини, тобто такі, які виникли раніше і регулювались актом цивільного законодавства, який втратив чинність, але права і обов`язки зберігаються і після набрання чинності новим актом цивільного законодавства. До таких "триваючих" прав і обов`язків, що продовжують існувати, або до прав і обов`язків, що виникли вже після набрання чинності новими актами цивільного законодавства, мають застосовуватися положення цих актів.

5.39. Частина 3 статті 5 Цивільного кодексу України передбачає, що до цивільних відносин, які виникли раніше, новий акт цивільного законодавства застосовується до тих прав та обов`язків, які виникли з моменту набрання ним чинності. Для цього зазначена норма вимагає дотримання трьох умов: а)    відносини відносяться до сфери цивільно-правового регулювання; б) акт, що регулює їх, втратив чинність; в) права та обов`язки учасників цих відносин виникають і після набрання чинності нового акта цивільного законодавства.

5.40. Отже, якщо акт цивільного законодавства, що регулював цивільні відносини, втратив чинність, новий нормативно-правовий акт з моменту набрання ним чинності застосовується до юридичних фактів цивільного права та породжуваних ними цивільних прав і обов`язків. Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 21.03.2019 у справі № 904/1049/18, від 22.06.2021 у справі № 915/1912/19.

5.41. Такий висновок має загальне значення для застосування статті 5 Цивільного кодексу України, а тому підлягає застосуванню і до правовідносин у справі № 915/1912/19. Прийняття Закону України "Про внесення змін до розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо зупинення дії заборони на відведення земельних ділянок" від 19.09.2013 № 606-VII не є виключенням із зазначеного правила, передбаченого статтею 5 Цивільного кодексу України, а тому має застосовуватися відповідно до зазначених норм. Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 22.06.2021 у справі №    915/1912/19.

5.42. Господарські суди попередніх інстанцій, здійснюючи новий розгляд цієї справи та виконуючи вказівки, викладені у постанові Верховного Суду від 22.06.2021 у цій справі, щодо з`ясування, чи були затверджені план зонування та детальний план території, установили відсутність доказів існування плану зонування та/або детального плану території м. Первомайська на момент прийняття Первомайською міською радою оспорюваних рішень від 27.08.2013 № 12, від 27.09.2013 № 5. 

5.43. Разом з тим господарські суди попередніх інстанцій, досліджуючи питання можливості застосування до спірних відносин положень статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", зазначили, що факт надання ПП "ЛОРА" земельної ділянки площею 0,2889 Первомайською міською радою не визначався лише зазначеними датами (27.08.2013, 27.09.2013), оскільки укладення договору оренди між сторонами відбулося 23.10.2013. При цьому передача земельної ділянки орендодавцем орендарю була здійснена також 23.10.2013 на підставі відповідного акта приймання-передачі земельної ділянки в натурі (на місцевості). 

5.44. Отже, встановлені фактичні обставини цієї справи свідчать про те, що на момент передачі (23.10.2013) земельної ділянки Первомайською міською радою в оренду ПП "ЛОРА" та на момент укладення договору оренди дія частин 3, 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до 01.01.2015 не поширювалась на території, де відповідно до цього Закону не існувало затверджених планів зонування або детальних планів територій. 

5.45. За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновками господарських судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для визнання незаконними та скасування пункту 4 рішення Первомайської міської ради від 27.08.2013 № 12, пункту 15 рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 № 5 та про відсутність підстав для визнання недійсним договору оренди землі від 23.10.2013, укладеного між Первомайською міською радою та ПП "ЛОРА".

5.46. Також Верховний Суд погоджується з висновками господарських судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для визнання незаконним та скасування рішення Первомайської міської ради від 25.04.2019 № 27, скасування в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запису від 11.04.2018 №    25725985 про реєстрацію за ПП "ЛОРА" права власності на АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів  як похідних позовних вимог.

5.47. Обґрунтованими також є висновки судів про відсутність правових підстав для зобов`язання ПП "ЛОРА" повернути територіальній громаді м. Первомайська в особі Первомайської міської ради земельну ділянку в придатному для використання стані шляхом знесення об`єкта нерухомості - АЗК, оскільки встановлені фактичні обставини у цій справи свідчать про те, що побудований, введений в експлуатацію, набутий у власність та зареєстрований за ПП    "ЛОРА" об`єкт нерухомого майна не є самочинним будівництвом, а тому положення статей 375, 376 Цивільного кодексу України не можуть бути застосовані при вирішенні спору в частині  цієї позовної вимоги. 

5.48. При цьому Верховний Суд зазначає, що відповідно до встановлених фактичних обставин цієї справи ПП "ЛОРА" отримало від Державної архітектурно-будівельної інспекції України дозвіл на виконання будівельних робіт серія ІУ № 115141680188 на будівництво, експлуатацію та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів. Сертифікатом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 29.12.2017 серія ІУ №163173631734 було засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта. При цьому Дозвіл на виконання будівельних робіт та Сертифікат відповідності закінченого будівництва на дату вирішення цього спору є чинними і у встановленому законодавством порядку не оспорювалися. 

5.49. Крім того, Верховний Суд враховує, що частиною 1 статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

5.50. У практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (рішення у справах "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції", "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства", "Серков проти України") напрацьовано три критерії, які слід оцінювати стосовно сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті "суспільний", "публічний" інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

5.51. Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним щодо застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає непередбачуваності закону. Сумніви щодо тлумачення закону, які залишаються, враховуючи зміни у повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.

5.52. Втручання держави у право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення "суспільного", "публічного" інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися "значною свободою (полем) розсуду". Втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдано за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

5.53. Принцип пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, якою необхідно досягти, та засобами, які застосовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе "індивідуальний і надмірний тягар". Подібні правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 916/1986/18, від 29.01.2020 у справі № 927/83/19.

5.54. Згідно зі статтею 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні. Особа може бути позбавлена права власності або обмежена у його здійсненні лише у випадках і в порядку, встановлених законом. Примусове відчуження об`єктів права власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього та повного відшкодування їх вартості, крім випадків, встановлених частиною 2 статті 353 цього Кодексу.

5.55. Положення Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Цивільного кодексу України визначають непорушність права власності (в тому числі приватної) та неможливість позбавлення особи своєї власності. При цьому зазначені норми припускають можливість винятку з цього загального правила за умови, коли позбавлення права власності перебачено законом, здійснюється в інтересах суспільства (з мотивів суспільної необхідності) та є пропорційним (зокрема, передбачає компенсацію, відшкодування вартості майна).

5.56. Зазначені положення покладають на державу позитивні зобов`язання забезпечити непорушність права приватної власності та контроль за виключними випадками позбавлення особи права власності не тільки на законодавчому рівні, а й під час здійснення суб`єктами суспільних відносин правореалізаційної та правозастосовчої діяльності. Обмеження позитивних зобов`язань держави лише законодавчим врегулюванням відносин власності без належного контролю за їх здійсненням здатне унеможливити реалізацію власниками належних їм прав, що буде суперечити зазначеним нормам Конституції України та Конвенції.

5.57. За результатами нового розгляду цієї справи господарські суди попередніх інстанцій установили, що задоволення позовної вимог про зобов`язання ПП "ЛОРА" привести земельну ділянку в придатний до використання стан шляхом знесення розташованого на цій ділянці об`єкта нерухомого майна, за наявності чинних правовстановлюючих документів у ПП "ЛОРА" на це майно і дотримання цим підприємством вимог чинного законодавства, необхідних як для набуття права користування земельною ділянкою, так і для здійснення на ній будівельних робіт, таке втручання у право відповідача-2 на мирне володіння майном буде несумісним із гарантіями, передбаченими статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

5.58. Крім того, Верховний Суд враховує, що пунктами 32-35 рішення ЄСПЛ від 24.06.2003 "Стретч проти Сполученого Королівства" визначено, що майном у зазначеній статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, вважається законне та обґрунтоване очікування набути майно або майнове право за договором, укладеним з органом публічної влади. За висновком ЄСПЛ у зазначеній справі "наявність порушень з боку органу публічної влади при укладенні договору щодо майна не може бути підставою для позбавлення цього майна іншої особи, яка жодних порушень не вчинила". Оскільки особу позбавили права на його майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, у такому випадку мало місце "непропорційне втручання" у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції.

5.59. За змістом рішення ЄСПЛ у справі "Рисовський проти України" Суд підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

5.60. Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була би рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило би загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

5.61. За таких обставин необґрунтованими є доводи заступника керівника Одеської обласної прокуратури про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. З урахуванням викладеного наведені скаржником підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, не підтвердилися під час касаційного провадження, що виключає скасування оскаржуваних судових рішень господарських судів попередніх інстанцій з цих підстав.

5.62. Верховний Суд також зазначає, що деякі доводи касаційної скарги стосуються з`ясування обставин, вже встановлених господарськими судами попередніх інстанцій, та переоцінки вже оцінених ними доказів у справі, тому не можуть бути враховані судом касаційної інстанції згідно з положеннями частини 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України. 

6. Висновки Верховного Суду

6.1. Відповідно до частин 1- 5 статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

6.2. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

6.3. За змістом частини 1 статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.4. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не підтвердилися, не спростовують висновків господарських судів попередніх інстанцій, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

7. Судові витрати 

7.1. Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку, передбаченому статтею 129 Господарського процесуального кодексу України, покладається на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд  

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.  

2. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 12.01.2023 та рішення Господарського суду Одеської області від 29.08.2022 у справі №    915/1912/19 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                 Н. О. Багай

Судді                                                                                                                              І. С. Берднік 

                                                                                                                                       Т. Б. Дроботова