ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2023 року 
м. Київ
cправа №  922/3322/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:  
Бакуліна С.В. - головуючий, Баранець О.М., Губенко Н.М.,
за участю секретаря судового засідання - Федорченка В.М.,
прокурора  - Томчук М.О., 
відповідача  1 - не з`явились, 
відповідача  2  - Перцової О.І.,
третьої особи - не з`явились,
розглянувши у відкритому судовому засіданні  касаційні скарги заступника керівника Київської міської прокуратури  та заступника керівника Харківської обласної прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 08.11.2022 (головуючий суддя - Михальська Ю.Б., судді: Тищенко А.І., Скрипка І.М.) та ухвалу Господарського суду міста Києва від 06.06.2022 (суддя Плотницька     Н.Б.)
у справі №922/3322/20
за позовом Керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави
до 1.     Державної служби геології та надр України,
2.Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтогазенергопром",
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні прокурора (позивача) - Антимонопольний комітет України,
про визнання незаконним та скасування протоколу проведення аукціону, визнання недійсним договору купівлі-продажу спеціального дозволу на користування надрами та угоди про умови користування надрами,
ВСТАНОВИВ:
1.Короткий зміст обставин справи
1.1.Керівник Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Державної служби геології та надр України та Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтогазенергопром"  (далі - ТОВ "Нафтогазенергопром") про визнання недійсними результатів проведеного 22.03.2016 Державною службою геології та надр України аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами Мурафинської площі та скасування протоколу проведення вказаного аукціону від 22.03.2016 №6; визнання недійсним договору купівлі-продажу спеціального дозволу на користування надрами від 22.03.2016 №6/1-16 з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки Мурафинської площі; визнання недійсним спеціального дозволу на користування надрами, з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки газу сланцевих товщ Мурафинської площі від 12.04.2016 №4760; визнання недійною угоди про умови користування надрами, з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (вуглеводні) Мурафинської площі від 31.05.2019 №4760.
1.2.Позовні вимоги обґрунтовані встановленням прокурором порушення вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони та раціонального використання надр на території Харківської області в ході проведення Державною службою геології та надр України 22.03.2016 аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами (нафти, газу природного) Мурафинської площі, яка розташована на території Богодухівського та Краснокутського районів Харківської області, з метою геологічного вивчення, зокрема, для дослідно-промислової розробки газу сланцевих родовищ.
1.3.За твердженнями прокурора,  Державна служба геології та надр України всупереч вимог законодавства незаконно склала протокол від 22.03.2016 №6, надала спеціальний дозвіл на користування надрами від 12.04.2016 №4760 та уклала правочини (договір купівлі-продажу спеціального дозволу від 22.03.2016 №6/1-16 та угоду про умови користування надрами від 31.05.2019 №4760), що призвело до незаконної передачі у користування ТОВ "Нафтогазенергопром" ділянки надр Мурафинської площі, яка розташована на території Богодухівського та Краснокутського районів Харківської області, загальною площею 108,8 тис. га, балансові запаси яких складають - 0,44 млрд куб. м сланцевого газу.
1.4.Господарський суд міста Києва ухвалою від 06.06.2022 у справі №922/3322/20, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 08.11.2022, позовну заяву Керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави залишив без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
1.5.Судові рішення мотивовані тим, що прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави на момент звернення до суду з позовом, оскільки в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження звернення прокурора до Державної служби геології та надр України з повідомленням про наявне чи потенційне порушення інтересів держави.
2. Короткий зміст вимог касаційних скарг та їх обґрунтування
2.1.Заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 08.11.2022 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 06.06.2022 у справі №922/3322/20 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
2.2.Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, скаржник зазначає про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права (статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру") та порушення норми процесуального права (статті 4. 45, 53, 76-79, 86, 226, 236 ГПК України).
2.3.Заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 08.11.2022 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 06.06.2022 у справі №922/3322/20 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
2.4.Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права (стаття 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру") та порушення норми процесуального права (статті 4, 45, 53, 76-79, 86, 226, 236 ГПК України).
2.5.Доводи прокурорів зводяться до того, що процедура, передбачена абзацами 3 та 4 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується лише до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.  Тобто прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
2.6.Водночас, у даній справі позов прокурора подано на захист інтересів держави в особі держави від порушень, допущених саме органом державної влади, який провів спірний аукціон та здійснив дії з продажу спеціального дозволу на користування надрами всупереч встановленим законодавством вимогам. Зазначені обставини повністю виключають можливість здійснення Державною службою геології та надр України повноважень щодо захисту інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом до самої себе, а тому в такому випадку дотримання чи недотримання порядку повідомлення відповідного органу про намір подати вказаний позов проти нього ж, не спростовує підстав для представництва інтересів держави.
2.7.Відтак прокурори вважають, що правильним є самостійне звернення прокурора з даним позовом до суду та визначення Державної служби геології та надр України співвідповідачем, оскільки причиною виникнення даного спору стало не неналежне виконання останньою своїх обов`язків із захисту інтересів держави, а саме факт порушення складанням спірного протоколу, укладенням договору та продажем спеціального дозволу інтересів держави.
2.8.Судами не враховано, що прокурор у даному випадку захищає інтереси держави та доводить порушення її інтересів внаслідок протиправної діяльності саме Державної служби геології та надр України, яка є відповідачем у цій справі та дії якої  оскаржуються через недотримання вимог законодавства стосовно проведення аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами. І саме цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто навів підставу для представництва інтересів держави.
2.9.Відтак єдиним органом, який може захистити порушені інтереси держави у спірних правовідносинах, є прокуратура, а тому повідомлення уповноваженому органу у порядку частини четвертої статі 23 Закону України "Про прокуратуру" в даному випадку є недоцільним.
2.10.ТОВ "Нафтогазенергопром" 13.01.2023 (згідно відмітки Верховного Суду "скриня") звернулось до Верховного Суду з клопотаннями, долученими до відзивів на касаційні скарги, про поновлення строку на подання цих відзивів, мотивованими отриманням ухвали суду 03.01.2023, у зв`язку з  чим у відповідача 2 було два робочі дні, що є дуже стислим та обмеженим терміном для підготовки відзивів, враховуючи розміні строки, воєнний стан, повітряні тривоги та постійні  відключення електроенергії.
2.11.Колегія суддів вважає, що такі клопотання не підлягають задоволенню, адже в силу приписів частини другої статті 119 ГПК України встановлений судом процесуальний строк може бути продовжений судом за заявою учасника справи, поданою до закінчення цього строку, чи з ініціативи суду.
2.12.Проте, ТОВ "Нафтогазенергопром" звернулося до Суду клопотаннями про поновлення строку,  а не про продовження встановленого судом строку, який, як зазначено в ухвалах суду від 19.01.2022, закінчився 05.01.2023.  В силу приписів частини 1 статті 119 ГПК України поновленню підлягає строк, встановлений законом, а не встановлений судом, який, як це визначено частиною другою цієї статті, підлягає продовженню за заявою учасника справи, поданою до закінчення цього строку, чого заявником зроблено не було.
2.13.ТОВ "Нафтогазенергопром" 18.01.2023 (згідно відмітки Верховного Суду "скриня")  до початку судового засідання подало до Верховного Суду письмові пояснення, які фактично є запереченнями на касаційні скарги та доповненням до раніше поданих відзивів. Вказані пояснення залишаються судом касаційної інстанції без розгляду як такі, що подані поза межами встановленого Судом строку.
Позиція Верховного Суду
3.1.Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції, залишена без змін постановою апеляційного суду, про залишення позову прокурора без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України, мотивована тим, що прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави на момент звернення до суду з позовом, оскільки в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження звернення прокурора до Державної служби геології та надр України з повідомленням про наявне чи потенційне порушення інтересів держави.
3.2.Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
3.3.Отже норма пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
3.4.Згідно з абзацами 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
3.5.Відповідно до абзаців 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
3.6.Водночас згідно з положеннями частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
3.7.Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 ГПК України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
3.8.Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
3.9.Разом з тим, прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
3.10.Прокурор, звертаючись з позовом до суду в інтересах держави, в позовній  заяві самостійно  визначає, в чому полягають інтереси держави, обґрунтовує необхідність їх захисту у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а також має довести підстави для представництва, однією з яких є відсутність органу  державної влади, до компетенції якого віднесенні повноваження здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
3.11.Звертаючись з даним позовом до суду в інтересах держави, прокурор не визначив уповноваженим органом у спірних правовідносинах Держану службу геології та надр України, а зазначив її співвідповідачем, доводячи в межах даного спору порушення інтересів держави саме протиправними діями Держаної служби геології та надр України, яка не може одночасно бути і позивачем, і відповідачем у справі. Цим прокурор обґрунтував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, та наявність підстав для самостійного представництва інтересів держави.
3.12.Як зазначалось, залишаючи позов прокурора без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави на момент звернення з даним позовом до суду, оскільки в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження звернення прокурора до Державної служби геології та надр України з повідомленням про наявне чи потенційне порушення інтересів держави.
3.12.Верховний Суд не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
3.13.Спірне матеріальне правовідношення - це об`єкт процесу в конкретній цивільній справі, а його суб`єктами є сторони (позивач та відповідач у справі, які мають протилежні юридичні інтереси).
Питання про існування/відсутність цього правовідношення, його зміст, а також про те, чи порушені в дійсності та в якій мірі права позивача, і чи повинен за це відповідати відповідач, підлягають вирішенню судом під час розгляду справи  по суті. При цьому,  як спірне правовідношення, так і його суб`єкти  визначаються  саме особою, яка подає відповідний позов до суду, в даному випадку прокурором. Тобто, спірним правовідношенням в процесуальному сенсі буде те правовідношення, яке сформулював прокурор.
3.14.Звертаючись з цим позовом до суду, прокурор спірне матеріальне правовідношення визначив наступним чином:
об`єкт процесу - результат аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами Мурафинської площі, проведеного Державною службою геології та надр України, як стверджує прокурор, з порушенням законодавства,  та договір купівлі-продажу спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки Мурафинської площі, який, як наслідок, також укладений Державною службою геології та надр України та ТОВ "Нафтогазенергопром" з порушенням закону;
суб`єктами спірного правовідношення прокурор визначив Державу, як позивача, та Державну службу геології та надр України та ТОВ "Нафтогазенергопром", як відповідачів (порушників), один з яких є уповноваженим органом, до компетенції якого належить  захист інтересів держави в сфері надрокористування.
3.15.За таких обставин, прокурор не порушив порядку, передбаченого частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки не повинен був попередньо повідомляти  про наявне чи потенційне порушення інтересів держави та про звернення до суду орган державної влади, який визначений ним як відповідач саме тому, що прокурор стверджує про порушення саме цим органом законодавства у сфері його компетенції у спірному матеріальному правовідношенні.
3.16.В такому випадку, коли  прокурор стверджує  не про неналежне виконання Державно службою геології та надр України  своїх обов`язків із захисту інтересів держави, а про порушення саме цим органом інтересів держави проведенням спірного аукціону та укладенням договору, цей орган - Державна служба геології та надр України  апріорі (очевидно) не може бути позивачем,  в особі якого прокурор мав би звернутись до суду за захистом інтересів держави. Відповідно відсутній сенс (розумна підстава) повідомляти про вчинене правопорушення орган державної влади, який порушив інтереси держави у спірному матеріальному  правовідношенні.
3.17.При цьому, варто зазначити, що частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є не формальною, а є дієвою нормою з чіткою метою, а саме повідомити відповідний орган про стверджуване порушення не формально, а для спонукання цього органу відреагувати на це порушення та  здійснити захист інтересів держави, що за обставин, які в цій справі доводить прокурор, є неможливим в особі Державної служби геології та надр України, яка не може виступати суб`єктом спірного правовідношення і як позивач, і як відповідач.
3.18.Підсумовуючи, Суд виходить з того, що  саме прокурор визначає  і предмет, і суб`єктів спірного правовідношення, спрямованого на захист інтересів держави від осіб, яких прокурор визначив саме як порушників інтересів держави, в тому числі й компетентний орган спірного правовідношення. Тому у прокурора відсутній обов`язок попередньо повідомляти відповідача (порушника) про вчинене ним порушення та звернення до суду з позовом до нього, бо процесуальні інтереси  позивача і відповідача є (а)протилежними, (b)не підлягають захисту в особі порушника.
3.19.Підхід щодо обов`язку сповістити орган державної влади про наявне чи потенційне порушення інтересів держави, який саме і припустився, на думку прокурора, порушення інтересів держави у спірних  правовідносинах, засвідчує надмірний формалізм, а також застосування частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" без розумного обґрунтування, а також без доведення логіки та послідовності встановлених в ній процедур, яких має дотриматись прокурор.
3.20.При цьому, варто зауважити, що Державна служба геології та надр України не є особою, яка заінтересована в задоволенні позову, позаяк не вважає, що аукціон проведено з порушенням та, відповідно, договір укладено без дотримання  закону, про що свідчить відсутність відповідного позову після звернення прокурора з даним позовом до суду.
3.21.Ураховуючи, що прокурор навів підстави для представництва інтересів держави,          обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Державну службу геології та надр України одним із відповідачів у справі, Суд вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про непідтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави з підстав неповідомлення про наявне чи потенційне порушення інтересів держави відповідача у спірному матеріальному правовідношення - Державну службу геології та надр України.
3.22.За наведених обставин, є необґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про недотримання прокурором процедури, встановленої статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, адже Велика Палата Верховного Суду у зазначеній справі навела правовий висновок щодо підстав та порядку звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі органу,  до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, проте він не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави. У даній справі  позов заявлено прокурором, як самостійним позивачем, у зв`язку з тим, що Державної служби геології та надр України є одним із співвідповідачів, який допустив порушення в сфері надрокористування.
4.Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
4.1.Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
4.2.Касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції (частина третя статті 304 ГПК України).
4.3.За змістом пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
4.4.Згідно з частиною шостою статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
4.5.Таким чином, касаційні скарги підлягають задоволенню, а оскаржувані ухвала суду першої інстанції про залишення позову без розгляду та прийнята за наслідком її перегляду постанова суду апеляційної інстанцій скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Розподіл судових витрат
5.1.Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює рішення та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина чотирнадцята статті 129 ГПК України).
Керуючись статтями 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В :
1.Касаційні скарги заступника керівника Київської міської прокуратури та заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити.
2.Постанову Північного апеляційного господарського суду від 08.11.2022 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 06.06.2022 у справі №922/3322/20 скасувати.
3.Справу №922/3322/20 передати для продовження розгляду до Господарського суду міста Києва.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                           С.В. Бакуліна

Судді                                                                                        О.М. Баранець

                                                                                                 Н.М. Губенко