ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 березня 2023 року 
м. Київ

cправа №  925/910/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Сухового В. Г. - головуючого, Берднік І. С., Зуєва В. А.,
за участю секретаря судового засідання - Денисевича А. Ю.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника керівника Київської міської прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 29.11.2022 (головуючий Коробенко Г. П., судді Козир Т. П., Кравчук Г. А.) та рішення Господарського суду Черкаської області від 12.10.2021 (суддя Кучеренко О. І.)
у справі №  925/910/20
за позовом Першого заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі територіальної громади міста Черкаси
до Черкаської міської ради, Державного реєстратора Управління з питань державної реєстрації Черкаської міської ради Великої Олени Володимирівни, Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Жужоми 7",
про скасування державної реєстрації права комунальної власності на земельну ділянку та визнання недійсною державної реєстрації цієї земельної ділянки,
Історія справи
Короткий зміст позовних вимог 
1. У липні 2020 року перший заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - Прокурор, Позивач) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом в інтересах держави в особі територіальної громади міста Черкаси до Черкаської міської ради (далі - Відповідач-1), державного реєстратора Управління з питань державної реєстрації Черкаської міської ради Великої Олени Володимирівни (далі - Державний реєстратор Велика О. В., Відповідач-2), Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (далі - Відповідч-3), у якому просив суд: 
- визнати недійсною реєстрацію земельної ділянки площею 1,2148 га під кадастровим номером 7110136700:03:028:0020, яка розташована за адресою: м. Черкаси, вул. Сержанта Жужоми, як об`єкта речових прав у Державному земельному кадастрі, проведеної 07.02.2018 Міськрайонним управлінням у Черкаському районі та м.   Черкаси Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області;
- визнати незаконною та скасувати державну реєстрацію права комунальної власності за Черкаською міською радою на земельну ділянку площею 1,2148 га під кадастровим номером 7110136700:03:028:0020, яка розташована за адресою: м. Черкаси, вул. Сержанта Жужоми, здійснену державним реєстратором Управління з питань державної реєстрації Черкаської міської ради Великою О. В. від 25.06.2019 під №  32207157.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на підставі судових рішень встановлено незаконність віднесення земельної ділянки площею 1,2148 га з кадастровим номером 7110136700:03:028:0020 до земель житлової та громадської забудови, оскільки в межі такої земельної ділянки входить прибережна захисна смуга з режимом обмеженої господарської діяльності, у зв`язку з чим визнано незаконним та скасовано рішення Черкаської міської ради №  9-167 від 09.03.2006 "Про надання Товариству з обмеженою відповідальністю "Техноцентрпроект 2005" (далі - ТОВ "Техноцентрпроект 2005") земельної ділянки в оренду по вул. Сержанта Жужоми між вул. Гагаріна та вул. Героїв Дніпра", а також визнано недійсним договір оренди цієї земельної ділянки, який було укладено з ТОВ "Техноцентрпроект". Такі обставини, за доводами Прокурора, свідчать про те, що реєстрацію спірної земельної ділянки з кадастровим номером 7110136700:03:028:0020 у Державному земельному кадастрі з основним цільовим призначенням землі житлової та громадської забудови, як об`єкту цивільних прав, здійснено з порушенням статей 20, 88, 186-1 Земельного кодексу України, статті 50 Закону України "Про землеустрій", якими унормовано, що землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання у користування, що є підставою для визнання недійсною державної реєстрації земельної ділянки площею 1,2148 га під кадастровим номером 7110136700:03:028:0020, як об`єкта речових прав у Державному земельному кадастрі. Крім цього, Черкаською міською радою здійснено реєстрацію права комунальної власності на земельну ділянку площею 1,2148 га з кадастровим номером 7110136700:03:028:0020 з цільовим призначенням землі житлової та громадської забудови без визначення в натурі прибережної захисної смуги, що свідчить про порушенням вимог Земельного та Водного кодексів України, та є підставою для визнання недійсною та скасування державної реєстрації земельної ділянки в Державному земельному кадастрі.
3. Звернення Прокурора безпосередньо з даним позовом до суду без визначення конкретного компетентного органу, який здійснює функції держави у спірних правовідносинах, обґрунтовано порушенням Черкаською міською радою як органом місцевого самоврядування, що здійснює правомочності власника майна, належного територіальній громаді міста, встановлених законом меж її владних повноважень при реєстрації спірної земельної ділянки як об`єкта цивільних прав, а також необхідністю захисту інтересів держави в частині забезпечення права місцевої громади розпоряджатися земельною ділянкою, яка їй належить, відповідно до її цільового призначення, з урахування обмеженої оборотоздатності спірної земельної ділянки, враховуючи обмежений режим діяльності на землях водного фонду.
Короткий зміст оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Господарського суду Черкаської області від 12.10.2021, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 29.11.2022, у задоволенні поданого Прокурором позову відмовлено.
5. Судові рішення мотивовано тим, що Прокурором не доведено порушення інтересів держави та не зазначено відповідний орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, що є окремою підставою для відмови у задоволенні вимог прокурора. Крім того, обрані способи захисту порушеного права не є ефективними, оскільки не спрямовані на реальне відновлення порушеного права або інтересу Позивача
Короткий зміст вимог касаційної скарги Прокурора
6. Перший заступник керівника Київської міської прокуратури подав до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 29.11.2022 та рішення Господарського суду Черкаської області від 12.10.2021, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Судові витрати покласти на Відповідачів.
7. Підставою касаційного оскарження Прокурор зазначає пункт 1 частини другої статті 287 ГПК України, посилаючись на те, що, в порушення положень частини четвертої статті 236 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), частини шостої статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", судами попередніх інстанцій застосовано норми права, зокрема, частин третьої та четвертої статті 53 ГПК України, частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", без урахування висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у численних постановах Верховного Суду (від 17.10.2018 у справі №  910/11919/17, від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18, від 24.03.2021 у справі №  922/2244/19, від 19.06.2018 у справі №  914/1701/17, від 14.07.2020 у справі №  487/10132/14-ц, від 15.01.2020 у справі №  698/119/18, від 26.06.2019 у справі №  587/430/16-ц, від 25.09.2020 у справі №  921/341/19, від 07.11.2018 у справі №  916/749/17, від 16.03.2021 у справі №  922/1009/20, від 24.03.2021 у справі №  922/2244/19, від 24.03.2021 у справі №  922/3276/19, від 07.04.2021 у справі №  922/708/19, від 05.11.2019 у справі №  804/4885/18).
8. Крім того, судові рішення оскаржуються з підстави, передбаченої пунктом 4 частини другої статті 287, пунктом 1 частини третьої статті 310 ГПК України, оскільки суди не дослідили зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, щодо входження в межі спірної земельної ділянки з цільовим призначення землі житлової та громадської забудови, земель водного фонду та охоронної зони пам`ятки археології "Замкова Гора", на яких заборонено будівництво; щодо недоведеності порушення інтересів держави та повноважень прокурора на звернення до суду з даним позовом; щодо обрання Прокурором неефективного способу захисту порушених прав та/або інтересів територіальної громади міста.
Позиція інших учасників справи у відзиві на касаційну скаргу
9. Черкаська міська рада у відзиві на касаційну скаргу заперечила доводи, викладені Прокурором у скарзі та просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
10. Державний реєстратор Велика О. В. подала до Верховного Суду пояснення, у яких виклала доводи щодо правомірності вчинених нею реєстраційних дій під час державної реєстрації права комунальної власності на спірну земельну ділянку, у зв`язку з чим просила у задоволенні позову Прокурора відмовити.
11. Від інших учасників справи відзиви на касаційну скаргу не надходили, що у відповідності до частини третьої статті 295 ГПК України не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення у даній справі у касаційному порядку.
Фактичні обставини справи встановлені судами
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, що згідно з інформацією з Міськрайонного управління у Черкаському районі та м. Черкаси Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 05.06.2020 земельна ділянка площею 1,2148 га, яка розташована по вул. Сержанта Жужоми між вул. Гагаріна та вул. Героїв Дніпра (як станом на 01.01.2006, так і станом на 31.12.2015 дата припинення ведення статистичного обліку земель) належала до міських земель не наданих у власність або постійне користування в межах населеного пункту.
13. Рішенням Черкаської міської ради №  9-167 від 09.03.2006 затверджено проект відведення земельної ділянки ТОВ "Техноцентрпероект-2005" по вул. Сержанта Жужоми між вул. Гагаріна та вул. Героїв Дніпра. Відповідно до пункту 2 даного Рішення ТОВ "Техноцентрпероект-2005" надано земельну ділянку площею 12148 кв. м по вул. Сержанта Жужоми між вул. Гагаріна та вул. Героїв Дніпра в оренду на 49 років (без права передачі її в суборенду) під розташування багатоповерхових житлових будинків з вбудовано-прибудованими торгівельно-офісними приміщенням за рахунок земель Черкаської міської ради. 
14. Вказану земельну ділянку за основним цільовим призначенням віднесено до земель житлової та громадської забудови, а за функціональним використанням: на період будівництва - до категорії земель рекреаційного призначення та інші відкриті землі (землі, зайняті поточним будівництвом); після завершення будівництва - до категорії земель змішаного використання (землі житлової забудови та комерційного використання).
15. На виконання зазначеного Рішення ради, 15.03.2006 між Черкаською міською радою (Орендодавець) та ТОВ "Техноцентрпроект 2005" (Орендар) укладено Договір оренди земельної ділянки площею 12148 кв. м строком на 49 років, розташованої по вул. Сержанта Жужоми між вул. Гагаріна та вул. Героїв Дніпра під розташування багатоповерхових житлових будинків з вбудовано-прибудованими торгівельно-офісними приміщеннями, який зареєстровано у Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України" 20.09.2006 за №040677500137 (кадастровий номер земельної ділянки 7110136700:03:028:0020).
16. Судами також встановлено, що на підставі постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 03.09.2010 у справі №  2а-3943/10/2370, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.05.2011, визнано незаконним та скасовано рішення Черкаської міської ради №  9-167 від 09.03.2006 "Про надання ТОВ "Техноцентрпроект 2005" земельної ділянки в оренду по вул. Сержанта Жужоми між вул. Гагаріна та вул. Героїв Дніпра".
17. У даній адміністративній справі було встановлено, що висновок Державного управління екології та природних ресурсів у Черкаській області №  56 від 16.02.2006 не містить посилань на те, яким чином природоохоронним органом враховано положення пункту 2.9 Порядку щодо забезпечення збереження водоохоронних зон, оскільки у ньому відсутні посилання на орієнтований розмір і їх межі, які визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 №  486 "Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них"; у пункті 18 висновку, серед інших вимог, міститься вимога розробити матеріали оцінки впливів на навколишнє середовище, з дотримання вимог ДБН А.2.2-1-2003 та інших стандартів, норм і правил, які визначені для таких об`єктів та отримати позитивний висновок державної екологічної експертизи по матеріалам оцінки впливів. Станом на 31.08.2010 матеріали оцінки впливів на навколишнє середовище по вказаному об`єкту на проведення державної екологічної експертизи до Державного управління екології та природних ресурсів в Черкаській області не надходили, вказаний факт відображено у письмових поясненнях свідка начальника управління В. М. Хоменка.
18. За встановлених обставин, Черкаський окружний адміністративний суд дійшов висновку, що Відповідач порушив вимоги частини шостої статті 123 Земельного кодексу України (у редакції від 02.03.2006) при ухваленні рішення про затвердження проекту відведення земельної ділянки, оскільки висновок №  56 від 16.02.2006 Державного управління екології та природних ресурсів в Черкаській області не був позитивним за своєю суттю, тому що ТОВ "Техноцентрпроект-2005" не виконало вимоги пункту 18 вищезазначеного висновку, що і стало підставою для скасування рішення Черкаської міської ради №9-167 від 09.03.2006.
19. Рішенням Господарського суду Черкаської області від 07.02.2012 у справі №  07/5026/2766/2011 визнано недійсним на майбутнє Договір оренди земельної ділянки від 15.03.2006, укладений між Черкаською міською радою та ТОВ "Техноцентрпроект 2005", який зареєстрований у Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України" 20.09.2006 за №040677500137.
20. На виконання рішення Господарського суду Черкаської області від 07.02.2012 у справі №  07/5026/2766/2011 Управління Держземагентства у Черкаському районі Черкаської області 27.09.2019 внесено відповідний запис про припинення Договору оренди земельної ділянки з кадастровим номером 7110136700:03:028:0020 в даних поземельної книги.
21. Втім, за заявою уповноваженої особи Черкаської міської ради від 25.06.2019 земельну ділянку площею 12148 кв. м з кадастровим номером 7110136700:03:028:0020 по вул. Сержанта Жужоми у м. Черкаси 25.06.2019 зареєстровано державним реєстратором Управління з питань державної реєстрації Черкаської міської ради Великою О.В. на праві комунальної власності за Черкаською міською радою, про що внесено запис про відповідне речове право під №  32207157.
22. За інформацією, що міститься у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно №  216120820 від 14.07.2020, підставою для внесення відомостей до Реєстру щодо земельної ділянки з кадастровим номером 7110136700:03:028:0020 державним реєстратором Великою О.В. вказано  Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 за №  5245-VІ, згідно з яким до пункту "б" розділу II Прикінцеві та перехідні положення Земельного кодексу України було внесено зміни, що землями відповідних територіальних громад вважаються всі землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього Розділу.
23. Судами також встановлено, що на земельну ділянку з кадастровим номером 7110136700:03:028:0020 накладено обмеження щодо її використання, а саме зоною прибережної захисної смуги площею 0,3031 га, як зазначено у витягу з Державного земельного кадастру від 24.06.2020, який сформований Міськрайонним управлінням у Черкаському районі та м. Черкаси Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області.
24. За таких обставин Прокурор звернувся до суду з даним позовом, посилаючись на те, що формування спірної земельної ділянки як об`єкта цивільних прав у Державному земельному кадастрі та реєстрацію права комунальної власності на спірну земельну ділянку, здійснено з порушенням положень Земельного та Водного кодексів України, оскільки прибережні захисні смуги належать до земель водного фонду з обмеженим режимом господарської діяльності на таких землях, а входження цієї земельної ділянки до складу земель житлової та громадської забудови свідчить про протиправну зміну категорії цільового призначення земельної ділянки.
25. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, яким у задоволенні позову відмовлено повністю, вказав на те, що обраний Прокурором спосіб захисту порушених прав та інтересів територіальної громади шляхом, зокрема, скасування запису про проведену державну реєстрацію права комунальної власності на момент вирішення даного спору судом не передбачено положеннями статті 26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (у редакції, чинній з 16.01.2020), що є підставою для відмови у задоволенні цієї вимоги, а вимога про визнання недійсною державної реєстрації спірної земельної ділянки, як об`єкта речових прав у Державному земельному кадастрі позові, не є ефективним способом захисту, який не спрямований на реальне відновлення порушеного права або інтересу Позивача, що також є підставою для відмови у позові.
26. Крім того, апеляційний господарський суд погодився з висновком суду першої інстанції, що Прокурором не доведено порушення інтересів держави, а також не зазначено відповідний орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження щодо захисту порушених інтересів держави у спірних правовідносинах, що є окремою підставою для відмови у задоволенні позовних вимог Прокурора.
ПОЗИЦІЯ  ВЕРХОВНОГО  СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
27. В силу приписів частин першої - третьої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
28. Верховний Суд, переглянувши у касаційному порядку оскаржені судові рішення, враховуючи встановлені ГПК України межі такого перегляду, виходить із такого.
29. Згідно зі положеннями статей 13, 14 Конституції України, статей 177, 181, 324, глави 27 Цивільного кодексу України земля та земельні ділянки є об`єктами цивільних прав, а держава і територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах із метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок. Суб`єктами права власності на землю (земельну ділянку) є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
30. У статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
31. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
32. У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 вказаного Закону).
33. Частинами першою та третьою статті 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
34. Відповідно до статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 
35. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
36. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци 1 - 3 частини четвертої статті 23 цього ж Закону).
37. Системне тлумачення положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
38. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 26.06.2019 у справі №  587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі №  698/119/18 та від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18, на які посилається Прокурор в обґрунтування підстави касаційного оскарження судових рішень, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, неодноразово звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
39. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. При цьому процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
40. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
41. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що Прокурором не доведено порушення інтересів держави, а також не зазначено відповідний орган, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження.
42. Натомість Прокурор, при зверненні у даній справі з позовом, вказав, що є Позивачем, бо Черкаська міська рада - один із співвідповідачів, оскільки здійснила реєстрацію спірної земельної ділянки площею 1,2148 га з кадастровим номером 7110136700:03:028:002 на підставі документації з землеустрою, яка не відповідає вимогам закону і скасована у судовому порядку. Цим Прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто навів підставу для представництва інтересів держави.
43. Аналогічна правова позиція щодо застосування приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" викладена у постановах Верховного Суду від 24.03.2021 у справі №  922/2244/19, від 25.09.2020 у справі №  921/341/19, від 15.01.2020 у справі №  698/119/18, від 07.11.2018 у справі №  916/749/17, від 16.03.2021 у справі №  922/1009/20, від 24.03.2021 у справі №  922/3276/19, від 07.04.2021 у справі №  922/708/19, на не врахування якої, посилається Прокурор у своїх доводах, викладених у касаційній скарзі.
44. При цьому виключними випадками, за яких Прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Визначальним для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
45. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99, зроблено висновок про те, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 вказаного Рішення).
46. Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
47. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. 
48. Прокурор, звертаючись з позовом у даній справі, посилаючись на положення статей 13, 14, 19 Конституції України, частини п`ятої статті 16, частини п`ятої статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вказав на те, що право комунальної власності територіальної громади захищається державою на рівних умовах з правом власності інших суб`єктів і кожне порушення закону щодо порядку використання комунальних земель є порушенням інтересів держави.
49. В обґрунтування таких порушень, Прокурор вказав на те, що в межі спірної земельної ділянки, яка зареєстрована як землі житлової та громадської забудови, входять землі прибережної захисної смуги вздовж річки Дніпро, які в силу імперативних приписів статей 58, 60, 61 Земельного кодексу України, статей 4, 88 Водного кодексу України, за цільовим призначенням відноситься до земель водного фонду, та перебувають під посиленою правовою охороною держави. Проте, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки таким доводам Прокурора.
50. В контексті зазначених положень та спірних правовідносин вбачається, що інтереси держави полягають не тільки у сфері реалізації компетенції органів державної влади, але й спрямовані на забезпечення гарантій місцевого самоврядування та ефективного функціонування його інститутів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад, зокрема, у сфері використання земель водного фонду, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування.
51. З огляду на вищевикладене, висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, щодо недоведеності Прокурором порушення інтересів держави, є передчасним, здійсненим без належної правової оцінки доводів, якими Прокурор обґрунтовував позовні вимоги, та обставин, які входять до предмета доказування, з урахуванням правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду, якими обґрунтовано доводи касаційної скарги, щодо застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Наведене свідчить про обґрунтованість заявленої в касаційній скарзі підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України.
52. Водночас, Верховний Суд зауважує, що оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №  587/430/16-ц).
53. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, заявлених Прокурором, також вказали на те, що, станом на момент вирішення даного спору по суті, такого способу захисту порушених речових прав, як скасування запису про проведену державну реєстрацію права власності, законом не передбачено, що також узгоджується із висновками, які наведені у постановах Верховного Суду від 30.06.2020 у справі №  922/3130/19 та від 03.09.2020 у справі №  914/1201/19, а визнання недійсною та скасування державної реєстрації земельної ділянки, як об`єкта речових прав у Державному земельному кадастрі, є неефективним способом захисту, який не спрямований на реальне відновлення порушеного права або інтересу позивача.
54. Втім, предметом спору у справі, яка розглядається, Прокурором визначено вимоги про визнання недійсною державної реєстрації земельної ділянки, як об`єкта речових прав у Державному земельному кадастрі, та про скасування державної реєстрації права комунальної власності за Черкаською міською радою, а не скасування запису про проведену державну реєстрацію права комунальної власності, як вказано судами, з посиланням на обрання Прокурором належного способу захисту.
55. Положеннями статті 16 Цивільного кодексу України унормовано, що перелік способів захисту прав та інтересів не є вичерпним, суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом.
56. Відповідно до частини першої статті 5 ГПК України здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом.
57. Згідно із Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо протидії рейдерству", який набрав чинності з 16.01.2020, статтю 26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" викладено у новій редакції.
58. Так, відповідно до абзаців 1, 2, 3 частини третьої статті 26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (у редакції, чинній із 16.01.2020 та на час прийняття оскаржуваного судового рішення) відомості про речові права, обтяження речових прав, внесені до Державного реєстру прав, не підлягають скасуванню та/або вилученню. У разі скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав на підставі судового рішення чи у випадку, передбаченому підпунктом "а" пункту 2 частини шостої статті 37 цього Закону, а також у разі визнання на підставі судового рішення недійсними чи скасування документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію прав, скасування на підставі судового рішення державної реєстрації прав, державний реєстратор чи посадова особа Міністерства юстиції України (у випадку, передбаченому підпунктом "а" пункту 2 частини шостої статті 37 цього Закону) проводить державну реєстрацію набуття, зміни чи припинення речових прав відповідно до цього Закону.
Ухвалення судом рішення про скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав, визнання недійсними чи скасування документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію прав, а також скасування державної реєстрації прав допускається виключно з одночасним визнанням, зміною чи припиненням цим рішенням речових прав, обтяжень речових прав, зареєстрованих відповідно до законодавства (за наявності таких прав).
59. Отже, у розумінні положень наведеної норми у чинній редакції (яка діяла на час ухвалення оскаржуваних судових рішень), на відміну від положень частини другої статті 26 цього ж Закону у попередній редакції (чинній до 16.01.2020), яка передбачала такі способи судового захисту порушених прав, як скасування записів про проведену державну реєстрацію прав та скасування документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію прав, наразі способами судового захисту порушених прав та інтересів особи є судове рішення про скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав; судове рішення про визнання недійсними чи скасування документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію прав; судове рішення про скасування державної реєстрації прав. При цьому з метою ефективного захисту порушених прав законодавець уточнив, що ухвалення зазначених судових рішень обов`язково має супроводжуватися одночасним визнанням, зміною чи припиненням цим рішенням речових прав, обтяжень речових прав, зареєстрованих відповідно до законодавства (за наявності таких прав).
60. У пункті 3 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо протидії рейдерству" унормовано, що судові рішення про скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, про визнання недійсними чи скасування документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, про скасування державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, що на момент набрання чинності цим Законом набрали законної сили та не виконані, виконуються в порядку, передбаченому Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" до набрання чинності цим Законом.
61. Отже, за змістом цієї правової норми виконанню підлягають виключно судові рішення: 1) про скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень; 2) про визнання недійсними чи скасування документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень; 3) про скасування державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, тобто до їх переліку не належить судове рішення про скасування запису про проведену державну реєстрацію права.
62. Аналогічні правові висновки наведені у постановах Верховного Суду від 03.09.2020 у справі №  914/1201/19, від 23.06.2020 у справах №  906/516/19, №  905/633/19, №  922/2589/19, від 30.06.2020 у справі №  922/3130/19, від 14.07.2020 у справі №  910/8387/19, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.12.2022 у справі №  914/2350/18/(914/608/20), які є актуальними для правовідносин, що склалися у даній справі при вирішенні питання ефективності обраного способу захисту, який визначений законом.
63. Відповідно до частини четвертої статті 236 ГПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду. Аналогічну норму містять положення частини шостої статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
64. Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.
65. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій на наведені правові висновку Верховного Суду уваги не звернули, та не надали оцінки всім матеріалам справи в цілому, не встановили всіх обставин справи з урахуванням вимог наведеного вище законодавства, дійшли передчасного висновку про відмову в задоволенні позову у зв`язку з обранням Прокурором неефективного способу захисту.
66. За вказаних обставин, у спірних правовідносинах при визначенні питання щодо ефективності обраного способу захисту порушеного права, слід врахувати висновок Великої Палати Верховного Суду у справі №  914/2350/18/(914/608/20) та висновки Верховного Суду у справах №  914/1201/19, №  906/516/19, №  905/633/19, №  922/2589/19, №  922/3130/19, №  910/8387/19, які мають суттєве значення для вирішення спору по суті та для єдності судової практики.
67. При цьому Верховний Суд вважає за необхідне зауважити, що надміру формалізований підхід до заявлених позовних вимог суперечить завданню господарського судочинства, яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
68. Разом з тим, в силу імперативних приписів частини другої статті 5 ГПК України, якщо суд дійде висновку, що закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного права чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.
Застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.
69. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що доводи Прокурора, викладені у касаційній скарзі, щодо ненадання судами оцінки наявним у матеріалах справи доказам шляхом повного, всебічного та безпосереднього їх дослідження та всім доводам учасників справи, що унеможливило встановлення всіх фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, знайшли своє підтвердження.
70. Загальними вимогами процесуального права, закріпленими у статтях 73, 74, 76, 77, 86, 236 - 238, 282 ГПК України, визначено обов`язковість встановлення судом під час вирішення спору обставин, що мають значення для справи, надання їм юридичної оцінки, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
71. Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши обставини, вирішив справу відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до таких правовідносин.
Обґрунтованим визнається рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду стосовно встановлених обставин і правові наслідки є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.
72. У зв`язку з наведеним, рішення та постанова судів попередніх інстанцій зазначеним вимогам процесуального закону не відповідають, оскільки суди не надали належної юридичної оцінки обставинам, які входять до предмета доказування у даному спорі, невірно застосували положення норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, допустили порушення норм процесуального права, тому ухвалені у справі судові рішення не можна визнати законними і обґрунтованими.
73. Виходячи з вищевикладеного, з дотриманням передбачених ГПК України меж перегляду судових рішень, перевіривши правильність застосування господарськими судами норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.
Висновки Верховного Суду
74. Згідно пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
75. Відповідно до пункту 1 частини третьої та частини четвертої статті 310 ГПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
76. З урахуванням наведеного касаційна скарга першого заступника керівника Київської міської прокуратури підлягає задоволенню, оскаржувані судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
77. Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене і в залежності від встановлених обставин вирішити спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
Щодо судових витрат
78. У зв`язку з направлення справи на новий розгляд, відповідно до статті 129 ГПК України, розподіл судових витрат судом не здійснюється.
79. За результатами нового розгляду має бути вирішено й питання щодо розподілу судових витрат у справі.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити.
2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 29.11.2022 та рішення Господарського суду Черкаської області від 12.10.2021 у справі №  925/910/20 скасувати.
3. Справу №  925/910/20 передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий            В. Суховий

Судді:                                                                                                         І. Берднік

                                                                                                         В. Зуєв