Постанова
Іменем України                                                          
 
08 вересня2021 року
м. Київ
 
справа № 308/9892/16-ц 
провадження № 61-1245св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
 
головуючого - Луспеника Д. Д.,
суддів:  Воробйової І. А., Гулька Б. І., Коломієць Г. В. (суддя-доповідач), Лідовця Р. А.,         
 
учасники справи:
 
позивач - керівник Ужгородської місцевої прокуратури,
відповідачі: Ужгородська міська рада, ОСОБА_1 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 24 червня 2019 року у складі судді Тхір О. А. та постанову Закарпатського апеляційного суду від 08 грудня 2020 року у складі колегії суддів: Куштана Б. П.,                  Джуги С. Д., Собослоя Г. Г., 
 
ВСТАНОВИВ:
 
Описова частина
 
Короткий зміст позовної заяви
 
У вересні 2016 року керівник Ужгородської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 про скасування рішень органу місцевого самоврядування і скасування державної реєстрації прав на земельну ділянку.
 
Позовна заява мотивована тим, що пунктом 2.115 рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року № 1507 «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок»     ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0830 га, для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд у районі АДРЕСА_1 , а пунктом 1.27 рішення Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року № 1882 ОСОБА_1 затверджено проект землеустрою та передано                        у власність земельну ділянку площею 0,0830 га, для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 2110100000:67:001:0158).
Вказані рішення Ужгородської міської ради, на думку прокурора, прийняті всупереч вимогам земельного та містобудівного законодавства України. Зокрема, за Генеральним планом міста Ужгорода оспорювана земельна ділянку відносилась до земель багатоквартирної забудови і тому прийняття рішення Ужгородською міською радою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та його затвердження для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку прийнято всупереч вимогам статей 20, 39 ЗК України та статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Крім того, ні плану зонування, ні детального плану території, за рахунок якої відведено земельну ділянку, станом на час прийняття рішення про її відведення не було, а отже, передача земельної ділянки відбулася також               з порушенням статей 19, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Водночас спірні рішення міської ради порушують права самої територіальної громади м. Ужгорода на врахування її інтересів під час планування і забудови території міста.
 
З огляду на зазначене та заяву про зміну (доповнення) підстав позову                від 13 лютого 2017 року, прокурор просив визнати незаконними і скасувати пункт 2.115 рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року     № 1507 та пункт 1.27 рішення Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року № 1882 й скасувати державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, кадастровий номер 2110100000:67:001:0158, площею 0,0830 га.
 
У червні 2019 року ОСОБА_1 подав до суду клопотання про залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ЦПК України, оскільки прокурор утрутився у питання розпорядження територіальною громадою м. Ужгорода землею комунальної власності без достатніх на те правових і фактичних підстав для представництва інтересів держави.
 
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій 
 
Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області                    від 24 червня 2019 року клопотання ОСОБА_1 про залишення позовної заяви прокурора без розгляду задоволено.
Позовну заяву керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 про скасування рішень Ужгородської міської ради та скасування державної реєстрації прав на земельну ділянку, кадастровий номер 2110100000:67:001:0158, площею 0,0830 га, залишено без розгляду.
Роз`яснено особі, яка звернулася з позовом та позов якої залишено без розгляду, що після усунення умов, що були підставою для залишення заяви без розгляду, вона має право звернутися до суду повторно.
 
Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд першої інстанції виходив із того, що позовна заява прокурора містить вимоги, фактично заявлені прокурором в інтересах територіальної громади м. Ужгород (яку вповноважений представляти орган місцевого самоврядування), про що зазначає і сам прокурор у заяві про уточнення підстави позову, проте вказана особа - Ужгородська міська рада Закарпатської області, водночас залучена прокурором як відповідач у справі та в матеріалах справи відсутні будь-які дані, які обґрунтовують, у чому полягає порушення інтересів держави при розпорядженні землями комунальної власності. У справі відсутні відомості (докази) про те, що прокурор перед зверненням до суду повідомив міську раду про намір звернутись до суду в інтересах міської ради (на захист прав територіальної громади м. Ужгорода). Прокурор не обґрунтував необхідність звернення із позовом в інтересах Ужгородської міської ради, яка уповноважена захищати інтереси територіальної громади м. Ужгород,                     і в заявленому ним позові не міститься будь-яких вимог до відповідача.
 
Отже, прокурор не довів законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності.
Постановою Закарпатського апеляційного суду від 08 грудня 2020 року апеляційну скаргу керівника Ужгородської місцевої прокуратури залишено без задоволення, ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 24 червня 2019 року залишено без змін.
 
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що прокурор міг звернутися із позовом до суду в інтересах держави (за наявності порушення цих інтересів) в особі територіальної громади м. Ужгорода, попередньо звернувшись із цього приводу до Ужгородської міської ради як компетентного органу щодо захисту інтересів територіальної громади, адже підставою заявленого позову є саме порушення права територіальної громади м. Ужгорода на предмет врахування її інтересів під час планування     і забудови території міста, однак прокурор не звертався до Ужгородської міської ради з приводу порушень, тобто не дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру». Крім того, прокурор не зазначив, у чому полягає порушення інтересів держави та не обґрунтував необхідність їх захисту обраним способом.
 
Короткий зміст вимог касаційної скари та її доводів
 
У січні 2021 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення, справу 
направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно не врахували, що прокурор пред`явив позов з підстав порушення Ужгородською міською радою вимог земельного законодавства, що процесуально позбавляє її можливості звертатись до суду як позивача,       а органи Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру не наділені повноваженнями щодо звернення з позовами до суду про вжиття заходів реагування шляхом оскарження рішення міської ради.
Спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою державної власності сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, а тому ні Державна інспекція сільського господарства, ані Держгеокадастр як правонаступник вказаної інспекції, не наділені повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства не наділяють вказані органи контролю правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими             у цій справі.
Прокурор у силу вимог статті 131-1 Конституції України, статті 45 ЦПК України (чинної на час звернення до суду з цим позовом) та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наділений повноваженнями щодо звернення до суду                з метою захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин шляхом усунення порушень та набуває статусу позивача, оскільки Ужгородська міська рада позбавлена процесуальної можливості виступати     в цьому випадку позивачем у справі.
Ужгородська міська рада, уповноважена на захист інтересів держави як представник влади, будучи органом місцевого самоврядування, у даному випадку сама ж і допустила порушення вимог земельного законодавства, що виразилось у прийнятті незаконних рішень, а отже, повинна виступати                    у такому випадку відповідачем у справі, що процесуально позбавляє її можливості бути позивачем у цій справі.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Отже, Ужгородська міська рада не може самостійно скасувати оскаржуване рішення, яке є актом індивідуальної дії.
Крім того, поєднання позивача та відповідача в одній особі суперечило              б фундаментальним вимогам Цивільного процесуального кодексу України, зокрема принципу змагальності (стаття 12 ЦПК України).
А тому суди попередніх інстанцій, у звязку з грубим порушенням вказаних норм, помилково залишили позов керівника Ужгородської місцевої прокуратури без розгляду.
Також суди, надаючи неправильне тлумачення правовій позиції Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) та неправильно застосовуючи положення          статті 23 Закону України «Про прокуратуру», дійшли помилкового висновку про необхідність звернення прокурора до Ужгородської міської ради, яка в даному спорі виступає відповідачем, з приводу стверджуваних порушень перед пред`явленням позову до суду.
Зважаючи на те, що у спірних правовідносинах взагалі відсутній альтернативний позивач, непред`явлення прокурором позову в даному випадку слугувало б демонстрацією відсутності у держави волі на захист інтересів, що стосуються правомірності володіння, користування та розпорядження землею, яка згідно зі статтею 14 Конституції України                      є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Перешкоджання судом зверненню прокурора з позовом та розгляду заявлених вимог по суті спору обмежує доступ до правосуддя для реалізації керівником Ужгородської місцевої прокуратури конституційної функції на захист інтересів держави у сфері земельних відносин як єдиного можливого у цій справі самостійного позивача.
 
Підставою касаційного оскарження вказаних судових рішень заявник зазначає порушення судом норм процесуального права, а саме застосування норм права без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, які викладені                       у постановах від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).
 
Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу
 
У березні 2021 року ОСОБА_1 в особі адвоката Логойди В. М. подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін як такі, що ухвалені                                   з додержанням норм матеріального та процесуального права.
 
Рух касаційних скарг у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 01 лютого 2021 року касаційну скаргу залишено без руху та надано строк для усунення недоліків.
 
У строк, визначений судом, заявник усунув недоліки касаційної скарги.
 
Ухвалою Верховного Суду від 10 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано матеріали цивільної справи із суду першої інстанції.
 
Ухвалою Верховного Суду від 20 липня 2021 року справу призначено до судового розгляду.
 
Мотивувальна частина
 
Позиція Верховного Суду
 
Частиною другою статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті,                                 є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права                      у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог                                 і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Зазначеним вимогам судові рішення не відповідають.
 
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
 
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови                          від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18).
 
У судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду             від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
 
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
 
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
 
У випадках, визначених цим Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).
 
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
 
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
 
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року               № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди              є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
 
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
 
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає                з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції         у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
 
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
 
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження          № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення ради до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).
 
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі      № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором                          в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий  частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
 
Звертаючись з позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
 
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
 
Залишаючи позов прокурора без розгляду,  суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, не врахував, що прокурор у цій справі звернувся із позовом з підстав порушення Ужгородською міською радою вимог земельного законодавства, що процесуально позбавляє Ужгородську міську раду можливості звертатись до суду як позивач. 
 
Ужгородська міська рада є одним зі співвідповідачів, рішення якої оскаржується через недотримання вимог земельного законодавства та порушення інтересів територіальної громади при передачі спірної земельної ділянки у власність.
 
Прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, територіальної громади Ужгородської міської ради, обґрунтував          у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Ужгородську міську раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради.
 
Подібний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 09 вересня 2020 року у справі № 308/9895/16-ц (провадження № 61-21339св19).
 
За таких обставин суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про те, що прокурор не довів законних підстав для представництва інтересів держави                                     у правовідносинах із оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних із розпорядженням землею комунальної власності.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Згідно з частиною четвертою статті 406 ЦПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
 
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій                                  і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
Доводи касаційної скарги є обґрунтованими, а оскаржувані ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції не відповідають вимогам цивільного процесуального закону і підлягають скасуванню                    з передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
 
Керуючись статтями 400, 406, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури 
задовольнити.
 
Ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області                      від 24 червня 2019 року та постанову Закарпатського апеляційного суду           від 08 грудня 2020 року скасувати, справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий  	Д. Д. Луспеник    	
Судді:   	І. А. Воробйова     Б. І. Гулько     Г. В. Коломієць      Р. А. Лідовець