Постанова                                                                               
Іменем України                                                      
 
24 березня 2021 року
м. Київ
 
справа № 488/2810/19
провадження № 61-12440св20
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Крата В. І.,
суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О. (суддя-доповідач), Краснощокова Є. В., Русинчука М. М., 
 
учасники справи:
позивач - перший заступник прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської області,
відповідач - ОСОБА_1 ,
 
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу першого заступника прокурора Миколаївської області на ухвалу  Корабельного районного суду м. Миколаєва від 26 травня 2020 року у складі судді Лазаревої Г. М. та постанову  Миколаївського апеляційного суду від 14 липня 2020 року у складі колегії суддів: Базовкіної Т. М., Царюк Л. М., Яворської Ж. М., 
ВСТАНОВИВ:
Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2019 року перший заступник прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради (далі - Управління ДАБК Миколаївської міської ради) звернувся з позовом до ОСОБА_1 про скасування запису про право власності та знесення автомийки.
Позов мотивований тим, що прокуратурою Миколаївської області виявлені порушення вимог законодавства при забудові ОСОБА_1 земельної ділянки по АДРЕСА_1 та оформленні права власності на об`єкти нерухомості. Будівництво вказаних об`єктів здійснено з порушенням вимог законодавства, є самочинним, оскільки всупереч вимог статей 34, 36 Закону України «Про регулювання містобудівельної діяльності» дозвільні документи на початок виконання будівельних робіт ОСОБА_1 за вказаною адресою не видавались та не реєструвались. При будівництві вказаного об`єкту порушено цільове призначення земельної ділянки, оскільки земельна ділянка виділялась для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. Рішення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки Миколаївською міською радою не приймалось. Обґрунтовуючи звернення до суду в інтересах держави, прокурор посилався на те, що Миколаївській міській раді та Управлінню ДАБК Миколаївської міської ради було відомо про порушення вимог законодавства ОСОБА_1 , однак вони не вжили заходів до усунення порушень законодавства та знесення самочинно збудованого об`єкту нерухомості.
На підставі викладеного просив: 
             скасувати у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запис № 27522833 від 16 серпня 2018 року про реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомості - автомийку, яка складається з адміністративної будівлі А-1 площею 34,7 кв.м., автомийки В-1 площею 20,3 кв.м., навісу Б, Г, огорожі № 1, 2 площею 38 кв.м. по АДРЕСА_1 ; 
            зобов`язати ОСОБА_1 знести автомийку, яка складається з адміністративної будівлі А-1 площею 34,7 кв.м., автомийки В-1 площею 20,3 кв.м., навісу Б, Г, огорожі № 1, 2 площею 38 кв.м. по АДРЕСА_1 вказаний об`єкт нерухомості; 
           стягнути на користь прокуратури Миколаївської області судовий збір. 
Короткий зміст судових рішень суду першої та апеляційної інстанції
Ухвалою Корабельного районного суду м. Миколаєва від 26 травня 2020 року, залишеною без змін постановою Миколаївського апеляційного суду від 14 липня 2020 року, закрито провадження у справі за позовом першого заступника прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської міської ради, Управління ДАБК Миколаївської міської ради до ОСОБА_1 про скасування запису про право власності та знесення автомийки.
Повернуто прокуратурі Миколаївської області з Державного бюджету судовий збір у розмірі 3842,00 грн. 
Роз`яснено, що даний спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства. 
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що прокурор звернувся із позовом в інтересах держави в особі ДАБІ як органу, який здійснює державний контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, обґрунтовуючи свої вимоги невиконанням відповідачем приписів Управління ДАБК Миколаївської міської ради щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил стосовно факту виявленого самочинного будівництва. Отже, саме ДАБІ здійснювала у спірних правовідносинах передбачені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноваження щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже, і публічно-правову природу таких правовідносин.
З огляду на положення частини четвертої статті 5 КАС України позов контролюючого органу у межах реалізації ним повноважень зі здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції та зазначив, що спірні правовідносини у цій справі обумовлені реалізацією позивачами (Миколаївською міською радою та Управлінням ДАБК Миколаївської міської ради) повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин.
При цьому Миколаївська міська рада та Управління ДАБК Миколаївської міської ради як суб`єкти владних повноважень перебувають з особою, яка здійснила самочинне будівництво, в адміністративних відносинах, оскільки діють на виконання своїх владних управлінських функцій, спрямованих на захист інтересів держави. Спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.
Спір у справі, що розглядається, не пов`язаний з вирішенням питання щодо майнового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єктів владних повноважень, які реалізовують у спірних правовідносинах надані їм чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів містобудування та незаконної державної реєстрації самочинного будівництва з переведенням житлового фонду у нежитловий.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У серпні 2020 року перший заступник прокурора Миколаївської області подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Корабельного районного суду м. Миколаєва від 26 травня 2020 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 14 липня 2020 року, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанції не враховані вимоги частини другої статті 19 ЦПК України, якою передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому суді і переданий на його розгляд з такими вимогами. Предметом позову у цій справі, зокрема, є питання щодо позбавлення відповідача її майнового права шляхом скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запису про реєстрацію за нею права власності на автомийку, що, в свою чергу, безпосередньо стосується припинення цивільного права ОСОБА_1 на цей об`єкт, а отже спір пов`язаний з вирішенням питання щодо майнового права особи. Чинним законодавством не передбачається право органу місцевого самоврядування або Управління ДАБК звертатися до суду з позовом про скасування запису про право власності на об`єкт нерухомого майна, як форми реалізації владних повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю. Верховним Судом неодноразово вирішувалось питання щодо юрисдикції спору за позовом особи, майнове право якої порушено (постанови від 04 грудня 2019 року у справі № 442/2856/17, від 04 грудня 2019 року у справі № 813/3599/16), або за позовом суб`єкта владних повноважень з метою реалізації владних управлінських функцій (постанови від 11 квітня 2019 року у справі № 161/14920/16а, від 22 квітня 2019 року у справі № 1527/14472/12, від 02 жовтня 2019 року у справі № 462/348/15-ц). Проте, позиція Верховного Суду щодо підсудності справ, де вирішується питання про позбавлення відповідача, зареєстрованого в установленому порядку права на об`єкт нерухомості, за позовом суб`єкта владних повноважень, який діє на виконання владно-управлінських функцій щодо захисту інтересів територіальної громади, відсутня.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2020 року касаційну скаргу першого заступника прокурора Миколаївської області залишено без руху та надано строк  для усунення недоліків.
Після усунення недоліків, ухвалою Верховного Суду від 08 жовтня 2020 року поновлено першому заступнику прокурора Миколаївської області строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження у справі № 488/2810/19, витребувано справу з суду першої інстанції. Наведені у касаційній скарзі доводи містять підстави, передбачені частиною другою статті 389 ЦПК України для відкриття касаційного провадження, оскільки касаційна скарга містить підстави касаційного оскарження, передбачені абзацом 2 частини другої статті 389 ЦПК України (порушення норм процесуального права).
У листопаді 2020 року цивільна справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 09 грудня 2020 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду. 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 24 грудня 2020 року справу повернуто на розгляд Верховного Суду у складі відповідної колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду.
Ухвала Великої Палати Верховного Суду мотивована тим, що не було дотримано умов передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, передбачених частиною шостою статті 403 ЦПК України, оскільки посилаючись на оскарження судових рішень з підстав порушення судами правил юрисдикції, перший заступник прокурора Миколаївської області не обґрунтував порушення судами попередніх інстанцій правил юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову в подібних правовідносинах. На обґрунтування касаційної скарги перший заступник прокурора Миколаївської області посилається виключно на постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2019 року у справах № 442/2856/17 та № 813/3599/16, від 11 квітня 2019 року у справі № 161/14920/16а, від 22 квітня 2019 року у справі № 1527/14472/12 та від 02 жовтня 2019 року у справі № 462/348/15-ц, викладені в яких висновки Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду може самостійно оцінити на предмет необхідності їх врахування у цій справі.
Позиція Верховного Суду
Колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги з таких мотивів. 
Суди встановили, що ОСОБА_1 є власницею земельних ділянок з кадастровим номером 4810136600:04:002:0006 по АДРЕСА_1 площею 0,1 га з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд забудові, а також з кадастровим номером 4810136600:04:002:0007 по АДРЕСА_1 з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства. 
Також у Державний реєстр речових прав на нерухоме майно 16 серпня 2018 року внесений запис № 27522833 про реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомості по АДРЕСА_1 - автомийку, яка складається з адміністративної будівлі А-1 площею 34,7 кв.м., автомийки В-1 площею 20,3 кв.м., навісу Б, Г, огорожі № 1, 2 площею 38 кв.м. по АДРЕСА_1 .
Звертаючись з позовом, прокурор просив суд скасувати у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запис №27522833 від 16 серпня 2018 р. про реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомості - автомийку, яка складається з адміністративної будівлі А-1 площею 34,7 кв.м., автомийки В-1 площею 20,3 кв.м., навісу Б, Г, огорожі № 1, 2 площею 38 кв.м. по АДРЕСА_1 ; зобов`язати ОСОБА_1 знести вказаний об`єкт нерухомості, посилаючись на те, що будівництво вказаного об`єкту нерухомого майна є самочинним, здійснено з порушенням вимог законодавства, зокрема, статей 34,36 Закону України «Про регулювання містобудівельної діяльності», оскільки дозвільні документи на початок виконання будівельних робіт ОСОБА_1 за вказаною адресою не видавались та не реєструвались, про що свідчить інформація Миколаївської міської ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради, а також порушено цільове призначення земельної ділянки, оскільки земельна ділянка виділялась для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, до яких автомийка не відноситься. Рішення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки Миколаївською міською радою не приймалось.
Обґрунтовуючи звернення до суду в інтересах держави, прокурор посилався на те, що Миколаївська міська ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради, яким було відомо про порушення вимог законодавства ОСОБА_1 при зведенні автомийки, не вжили заходів до усунення порушень законодавства та знесення самочинно збудованого об`єкту нерухомості. 
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб`єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.
За приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури, додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Частиною третьою статті 6 Закону № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» визначені органи архітектурно-будівельного контролю, до яких належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Згідно з підпунктом 1 пункту «б» частини першої  статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Управління ДАБК є суб`єктом владних повноважень, оскільки здійснює делеговані повноваження, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Зі змісту частини четвертої статті 5 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) вбачається, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи в чітко визначених законами України випадках.
За змістом ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.
Згідно із частиною першою статті 38 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Зі змісту частини першої статті 38 та пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» вбачається, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об`єкта. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі частини першої статті 38 вказаного Закону у зв`язку з його невиконанням. І, враховуючи положення частини четвертої  статті 5 КАС України, такий позов повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
Дії органу державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються ним як суб`єктом владних повноважень послідовно в чітко визначеному порядку. Зокрема такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкту самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливих суспільно значимих несприятливих наслідкам порушення відповідних норм і правил.
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 522/6962/18 (провадження № 14-365цс19) зазначено, що «у позовній заяві заступник керівника Прокуратури просив: визнати протиправним та скасувати рішення держреєстратора від 07 серпня 2017 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, на підставі якого за ОСОБА_2 зареєстровано право власності на нежитлове приміщення № 2 літ. «Н» на АДРЕСА_2 ; зобов`язати ОСОБА_2 своїми силами і за свій рахунок привести у попередній стан самовільно реконструйовану квартиру АДРЕСА_3 у нежиле приміщення № 2 літ. «Н»…Спірні правовідносини у цій справі обумовлені реалізацією позивачем повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин. При цьому Управління як суб`єкт владних повноважень перебуває з особою, яка здійснила самочинне будівництво, в адміністративних відносинах, оскільки діє на виконання своїх владних управлінських функцій, спрямованих на захист інтересів держави. Спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими…Спір у справі, що розглядається, не пов`язаний з вирішенням питання щодо майнового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів містобудування та незаконної державної реєстрації самочинного будівництва з переведенням житлового фонду у нежитловий. Позовні вимоги, що ґрунтуються на протиправності дій державного реєстратора як суб`єкта, наділеного Законом № 1952-IV владними функціями приймати рішення про державну реєстрацію речових прав та їх обтяжень, у зв`язку з невиконанням ним обов`язку щодо перевірки поданих для цього документів та наявності в особи, яка звернулася за державною реєстрацією, дозвільних документів про прийняття в експлуатацію закінченого будівництва нежитлового приміщення є похідними і тому підлягають розгляду у тому ж порядку, що і основна вимога, тобто у цьому випадку - у порядку адміністративного судочинства».
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Доводи касаційної скарги про те, що правовідносини у даних справах не є подібними, безпідставні.
Звертаючись до суду з даним позовом, позивач, як і у справі № 522/6962/18 посилався на те, що будівництво спірного об`єкту здійснено за відсутності відповідних дозвільних документів та порушено цільове призначення земельної ділянки, тобто з порушенням вимог законодавства, з огляду на що вони підлягають знесенню, а запис про реєстрацію права власності - скасуванню.
Висновки Верховного Суду
Доводи касаційної скарги з урахуванням меж касаційного перегляду, не дають підстав для висновку, що оскаржені судові рішення постановлені без додержання норм процесуального права та зводяться до переоцінки доказів у справі, що відповідно до положень статті 400 ЦПК України знаходиться поза межами повноважень Верховного Суду.
Керуючись статтями 400, 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ :
Касаційну скаргу першого заступника прокурора Миколаївської області залишити без задоволення.
Ухвалу  Корабельного районного суду м. Миколаєва від 26 травня 2020 року та постанову  Миколаївського апеляційного суду від 14 липня 2020 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                    В. І. Крат
Судді:                                                                             Н. О. Антоненко
І. О. Дундар
Є. В. Краснощоков
М. М. Русинчук