ПОСТАНОВА
Іменем України

06 лютого 2019 року 
Київ
справа №309/2606/17
адміністративне провадження №К/9901/62258/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білоуса О.В.,  
суддів - Стрелець Т.Г., Желтобрюх І.Л.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Хустської районної ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Хустської районної ради про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на роботі, стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
У серпні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Хустської районної ради Закарпатської області (далі - Рада), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 28 липня 2017 року №292 «Про дострокове припинення повноважень та звільнення з посади голови Хустської районної ради»; зобов'язати відповідача поновити його на посаді голови Хустської районної ради; стягнути з відповідача на його користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позову зазначав, що оскаржуване рішення Ради прийнято без дотримання порядку винесення на розгляд сесії питання порядку денного про звільнення голови ради, зокрема воно не виносилося третиною депутатів від загального складу ради, а також без попереднього обговорення, підготовки та оприлюднення, що суперечить чинному законодавству та регламенту роботи ради.
Рішенням Хустського районного суду Закарпатської області від 19 квітня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано, а позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Хустської районної ради від 28 липня 2017 року №292 «Про дострокове припинення повноважень та звільнення з посади голови Хустської районної ради». Поновлено ОСОБА_2 на посаді голови Хустської районної ради з 29 липня 2017 року. Стягнуто з Хустської районної ради в користь ОСОБА_2 203832,38 грн середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу.
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив оскаржуване рішення скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
Зокрема скаржник зазначає, що підставою звільнення позивача стало систематичне недотримання ним функціональних обов'язків на посаді голови районної ради. Такі дії ОСОБА_2, як голови районної ради, негативно впливали на результати роботи району, на фінансування окремих програм та проектів. Рада вважає, що позивач, всупереч чинному законодавству, не забезпечив скликання та проведення сесії у двотижневий строк, що свідчить про правомірність та обґрунтованість ініціювання та проведення такої сесії більшістю від загального складу депутатського корпусу в порядку, визначеному Законом.
Також відповідач вважає, що регламентом ради передбачено право доповнення порядку денного новими питаннями під час пленарного засідання, навіть без попереднього обговорення їх на президії та постійних комісіях районної ради. Крім цього відповідач зазначає, що судом першої інстанції правомірно не взято до уваги твердження позивача про те, що вимога депутатів про включення до порядку денного та внесення на розгляд питання про дострокове припинення повноважень та звільнення з посади голови Хустської районної ради була подана не третиною депутатів, як того вимагає законодавство, оскільки таке спростовується самою вимогою з підписами більшості депутатів від загального складу ради, яка як зазначає відповідач, наявна у протоколі проведення сесії.
Позивач скористався своїм правом та подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просив в її задоволенні відмовити.
У судове засідання, призначене на 16 січня 2019 року, позивач не прибув, однак надіслав до суду заяву про розгляд справи за його відсутності. У судове засідання 6 лютого 2019 року позивач не прибув, будь-яких заяв чи клопотань до суду не подавав.
Представник відповідача у судові засідання, призначені на 16 січня та 6 лютого 2019 року також не прибув. Направив на адресу суду заяви про відкладення розгляду справи.
Заява Хустської районної ради про відкладення розгляду справи, призначеної на 16 січня 2019 року, судом касаційної інстанції задоволена та відкладено розгляд справи на 6 лютого 2019 року.
В обґрунтування заяви про відкладення розгляду справи, призначеної на 6 лютого 2019 року, представник відповідача вказав, що згідно із довіреністю Хустської районної ради від 7 вересня 2018 року №01-30/407, Хустська районна рада уповноважує заступника голови Хустської районної ради Калинича М.М. представляти інтереси ради в усіх судових інстанціях України. Однак, заступник голови Хустської районної ради Калинич М.М. перебуває на амбулаторному лікуванні, про що свідчить довідка Хустського центру ПМСД №129, і не зможе здійснити представництво інтересів районної ради у судовому засіданні по розгляду касаційної скарги.
Колегія суддів критично ставиться до вказаних доводів заяви та вважає, що в її задоволенні необхідно відмовити, оскільки до заяви не додано будь-яких належних та допустимих доказів на підтвердження неможливості прибуття у судове засідання інших представників Хустської районної ради.
Враховуючи, що сторони у судове засідання не з'явились, а позивач просив проводити розгляд справи за його відсутності (том 2 а.с. 159), колегія суддів вирішила продовжити розгляд справи в порядку письмового провадження (частина дев'ята статті 205 КАС України).
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів і вимог касаційних скарг та на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.
До такого висновку суд касаційної інстанції дійшов з наступного.
Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Хустської районної ради від 18 листопада 2015 №3 року головою Хустської районної ради обрано ОСОБА_2
Рішенням Хустської районної ради від 28 липня 2017 року №292 достроково припинено повноваження та звільнено з посади голови Хустської районної ради ОСОБА_2, без припинення ним повноважень депутата Хустської районної ради, на підставі частини четвертої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
ОСОБА_2 не погодився з рішенням ради та оскаржив його до суду.
Суд першої інстанції, відмовивши у задоволенні позову, дійшов висновку, що відповідач приймаючи оскаржуване рішення діяв в межах чинного законодавства, а доводи позивача є необґрунтованими та такими, що не підлягають до задоволення.
Скасувавши рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що звільнення позивача відбулося з порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Хустської районної ради.
Колегія суддів касаційного суду погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон №280/97-ВР).
Відповідно до статті 5 Закону №280/97-ВР до системи органів місцевого самоврядування віднесено районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
За приписами пункту 1 частини першої статті 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, в тому числі, щодо обрання на посаду та звільнення з посади голови ради.
Хустською районною радою 27 листопада 2015 року прийнято рішення №7, яким затверджено Регламент роботи районної ради VII скликання (далі - Регламент).
Відповідно до статей 1 та 2 Регламенту, порядок діяльності районної ради, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад», іншими законодавчими актами і цим Регламентом. Регламент районної ради є нормативним актом, який передбачає порядок скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.
Як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту оскаржуваного рішення Хустської районної ради від 28 липня 2017 року №292, рада розглянувши пропозицію депутатів, достроково припинила повноваження та звільнила з посади голову Хустської районної ради ОСОБА_2, без припинення ним повноважень депутата Хустської районної ради, на підставі частини четвертої статті 55 Закону №280/97-ВР.
Зокрема, відповідно до частини четвертої статті 55 Закону №280/97-ВР у своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.
Аналогічна правова норма закріплена в статті 68 Регламенту Хустської районної ради.
Відповідно до пункту 14.1 статті 14 Регламенту засідання районної ради протоколюється. Ведення протоколу засідань районної ради здійснює її виконавчий апарат. Протокол засідань районної ради підписує головуючий на засіданні. У протоколі засідання районної ради зазначаються: дата проведення засідання, кількість депутатів, присутніх на засіданні, запрошені на сесію, питання порядку денного, внесенні на розгляд, прізвища головуючого і виступаючих, всі внесенні на голосування питання, повні результати голосування і прийнятті рішення. Якщо сесія районної ради складається із кількох пленарних засідань, складається протокол кожного засідання окремо.
Пунктом 11.6 Регламенту визначено, що тексти пропозиції чи поправки, що будуть ставитись на голосування, повинні оголошуватися, при цьому називається їх ініціатор.
Разом з тим, судом апеляційної інстанції встановлено, що зі змісту протоколу першого засідання восьмої сесії Хустської районної ради VII скликання від 28 липня 2017 року вбачається, що пропозиція про включення до порядку денного і обговорення питання доцільності припинення повноважень голови Хустської районної ради ОСОБА_2 та звільнення його з посади голови ради без припинення повноважень депутата виходила від депутата Величко Д.М.
Також, підтвердженням факту внесення даної пропозиції одноособово депутатом, є те, що головуючий на сесійному засіданні ради ставив саме вказану пропозицію на голосування.
За вказаних обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, прийняте на сесії оскаржуване рішення Хустської районної ради від 28 липня 2017 року №292, яким достроково припинено повноваження та звільнено з посади голову Хустської районної ради ОСОБА_2, прийнято з порушенням вимог частини четвертої статті 55 Закону №280/97-ВР та статті 68 Регламенту.
Колегія суддів касаційного суду критично ставиться до посилань відповідача у касаційній скарзі на факт наявності вимоги депутатів про включення до порядку денного та внесення на розгляд сесії 28 липня 2017 року питання про дострокове припинення повноважень та звільнення з посади голови ради ОСОБА_2, оскільки в самому протоколі першого засідання восьмої сесії Хустстської районної ради не вказано про внесення на розгляд ради вимоги не менш як третини депутатів від складу ради щодо питання звільнення голови ради.
Крім того, вказане спростовується і встановленими судом апеляційної інстанції обставинами, зокрема, даними самого протоколу, в якому зазначено, що пропозиція внесення на розгляд питання виходила від депутата Величко Д.М., та тим, що в протоколі вказано, які матеріали до нього додаються, а саме інформація виступу ОСОБА_5, оголошення результатів засідання лічильної комісії Хустської районної ради про обрання голови та секретаря лічильної комісії ОСОБА_6, оголошення результатів підведення підсумків голосування по достроковому припиненню повноважень голови ради та звільнення його з посади ОСОБА_6, оголошення результатів підведення підсумків голосування по достроковому припиненню повноважень заступника голови ради ОСОБА_6
Щодо внесення на розгляд сесії питання про звільнення з посади голови ради ОСОБА_2 без попереднього обговорення, підготовки та оприлюднення колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.
Відповідно до частини першої статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Частиною п'ятнадцятою статті 46 Закону №280/97-ВР встановлено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Згідно із частиною першою статті 47 Закону №280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішення ради, її виконавчого комітету.
Аналогічні приписи закріплені в статті 18 Регламенту, де вказано, що постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Крім того пунктом 8.4 статті 8 Регламенту встановлено, що питання, які плануються включити в порядок денний чергової сесії, попередньо розглядаються профільними постійними комісіями та президією ради.
Пунктом 8.6 статті 8 визначено, що виконавчий апарат за 20 днів до проведення чергової сесії районної ради розміщує на офіційному сайті Хустської районної ради проекти рішень, програми та матеріали, які пропонуються включити до порядку денного чергової сесії. Виконавчий апарат районної ради за 10 днів до проведення пленарного засідання, і не пізніше, ніж за 3 дні до проведення засідання постійної комісії, попередньо інформує депутатів районної ради та передає їм матеріали з питань, які виносяться на розгляд сесії. Проект рішення, наданий постійним комісіям з порушенням цього терміну, не може вноситися до порядку денного чергового пленарного засідання. У виняткових випадках, які зазначені у цьому Регламенті, проект рішення із обґрунтуванням головуючого на пленарному засіданні вноситься за рішенням ради у скорочений термін.
Відповідно до пункту 8.10 статті 8 Регламенту скорочення термінів подання проектів рішень розглядається в кожному окремому випадку президією ради, а внесенні на початку пленарного засідання - радою з прийняттям окремого процедурного рішення.
Пунктом 10.4 статті 10 Регламенту встановлено, що всі проекти, що надійшли на розгляд з питань порядку денного, та зміни і доповнення ставляться на голосування в порядку надходження, якщо депутат не знімає їх перед голосуванням або в результаті обговорення. За пропозицією депутата або головуючого на пленарному засіданні порядок денний пленарного засідання може бути розширений проектом (- ами) рішення ради, якщо йдеться про питання, які є невідкладними.
Отже, з огляду на вказані приписи Закону №280/97-ВР та Регламенту, обов'язковою підставою для розгляду питання радою, на черговій сесії, є надання проекту рішення ради.
Разом з тим, положеннями пункту 8.6 статті 8 та пункту 10.4 статті 10 Регламенту, на які посилався суд першої інстанції та скаржник у касаційній скарзі, передбачено лише у виняткових випадках внесення проекту рішення із невідкладних питань та з обґрунтуванням головуючого на пленарному засіданні ради з прийняттям окремого процедурного рішення.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що з протоколу засідання від 28 липня 2017 року вбачається, що проект рішення із обґрунтуванням головуючого на засіданні сесії ради Липчей О.Ю. про дострокове припинення повноважень та звільнення з посади голови Хустської районної ради ОСОБА_2 відповідною постійною комісією ради не вносився до порядку денного сесії. 
При цьому, пропозицію про включення до порядку денного і обговорення питання доцільності дострокового припинення повноважень голови районної ради ОСОБА_2 було внесено депутатом Величко Д.М.
Також до початку проведення сесії, скликаною рішенням комісії з питань бюджету Хустської районної ради від 26 липня 2017 року, питання дострокового припинення повноважень та звільнення з посади голови ради ОСОБА_2, до порядку денного не включалось, проект рішення по ньому не виносився, що також вказує на протиправність прийнятого радою рішення від 28 липня 2017 року №292.
З урахуванням викладеного, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення Хустської районної ради від 28 липня 2017 року №292 «Про дострокове припинення повноважень та звільнення з посади голови Хустської районної ради» є протиправним та підлягає скасуванню.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Хустської районної ради залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус
Судді                                                                                                               І.Л.Желтобрюх
                                                                                                              Т.Г.Стрелець